Concessioni demaniali marittime: la prevalenza dell’esito della gara sul legittimo affidamento del concessionario uscente nel bilanciamento degli interessi pubblici

Cons. Stato, Sez. VII, ord. 4 giugno 2026, n. 3818

La gestione delle concessioni demaniali marittime, al momento della loro scadenza e riassegnazione, è il banco di prova per l’effettività dei principi di concorrenza, trasparenza e imparzialità che governano l'azione amministrativa. In questo delicato frangente, si contrappongono l'interesse pubblico alla selezione del miglior contraente attraverso procedure comparative e le aspettative del gestore uscente alla continuità della propria attività imprenditoriale. In tale contesto è intervenuto il Consiglio di Stato mediante l’ordinanza in commento offrendo una chiara applicazione dei principi sostanziali che regolano il bilanciamento degli interessi in gioco e riaffermando, con nettezza, la prevalenza dell'esito della gara pubblica sull'aspirazione del concessionario storico a veder tutelato il proprio, pur comprensibile, affidamento.

Guida alla lettura

La decisione giudiziale, seppur cautelare, si fonda su consolidati principi di diritto amministrativo sostanziale. Essa dirime il conflitto tra il concessionario uscente e il nuovo aggiudicatario di una gara per l'affidamento di un bene demaniale, operando un bilanciamento che privilegia l'interesse pubblico all'avvio della nuova gestione, in conformità con gli esiti della procedura selettiva. Il presente commento, dopo una breve ricostruzione della vicenda, analizza il nucleo della decisione, evidenziando come il Collegio neghi la sussistenza di un affidamento tutelabile in capo al gestore uscente, in un sistema normativo, di derivazione euro-unitaria, che impone la riassegnazione dei beni economicamente contendibili tramite procedure ad evidenza pubblica. La decisione consolida l'orientamento secondo cui la continuità aziendale del precedente concessionario è recessiva rispetto all'interesse pubblico primario all'attuazione dei principi di concorrenza e al corretto utilizzo del bene demaniale da parte del soggetto legittimamente selezionato.

1. La vicenda processuale all'esame del Consiglio di Stato

La controversia trae origine dalla procedura comparativa per l'affidamento di una concessione demaniale marittima relativa a un chiosco bar nel comune di La Spezia. La società, concessionaria uscente, risultata non vincitrice, impugnava dinanzi al T.A.R. Liguria l'aggiudicazione della gara in favore di altro concorrente. Il T.A.R. respingeva l'istanza cautelare di sospensione del provvedimento. Avverso tale ordinanza, la società soccombente proponeva appello al Consiglio di Stato, il quale, all'esito della trattazione collegiale, confermava la decisione di primo grado, respingendo l'appello.

2. La prevalenza dell'interesse pubblico alla concorrenza e all'effettività della gara

Il cuore della decisione del Consiglio di Stato risiede nell'analisi sostanziale della posizione delle parti e nel bilanciamento degli interessi pubblici e privati coinvolti. Il Collegio, pur in una delibazione sommaria, fonda il proprio convincimento su principi cardine del diritto delle concessioni pubbliche.

In primo luogo, l'ordinanza evidenzia la debolezza strutturale della posizione del concessionario uscente. Questi era pienamente consapevole della natura temporanea del proprio titolo e del fatto che la sua istanza avrebbe dato luogo a una procedura competitiva. Il Collegio sottolinea che si trattava di una “istanza di rinnovo, non di proroga”, un'affermazione che richiama il consolidato orientamento giurisprudenziale, formatosi sulla scorta della Direttiva Servizi (2006/123/CE), che ha sancito il definitivo superamento di ogni forma di rinnovo automatico o di "diritto di insistenza" in favore del precedente gestore [Sent. Consiglio di Stato num. 4610 del 2020][Sent. Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione staccata di Lecce num. 856 del 2018].

Come chiarito dalla Corte di Giustizia UE e dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, le concessioni demaniali, quali occasioni di guadagno su risorse pubbliche scarse, devono essere assegnate tramite procedure di selezione imparziali e trasparenti, aperte a tutti gli operatori del mercato [Sent. Consiglio di Stato num. 1128 del 2025].

Da questo principio discende l'insussistenza di un legittimo affidamento tutelabile alla prosecuzione del rapporto. L'affidamento, per essere meritevole di tutela, deve fondarsi su una situazione di apparente stabilità e legittimità; presupposti che non ricorrono nel caso di una concessione giunta alla sua naturale scadenza, in un quadro normativo che impone inderogabilmente l'indizione di una gara.

L'operatore economico diligente non può che prefigurarsi la cessazione del rapporto e la necessità di competere nuovamente per il titolo [Sent. Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Sezione staccata di Salerno num. 1381 del 2019][Sent. Consiglio di Stato num. 3328 del 2025].

In secondo luogo, la decisione valorizza l'interesse pubblico sotteso all'esito della procedura di gara. L'aggiudicazione non è un mero atto formale, ma il provvedimento con cui l'amministrazione individua l'operatore che, in base ai criteri predeterminati dal bando, ha presentato l'offerta migliore per la più proficua utilizzazione del bene pubblico. Impedire o ritardare l'avvio della nuova gestione significa frustrare questo interesse pubblico primario, cristallizzato nell'atto di aggiudicazione. Il Collegio, pertanto, afferma che "allo stato è prevalente l’esigenza, anche nell’interesse pubblico, che la società aggiudicataria inizi ad esercitare la concessione".

Questo interesse pubblico si salda con l'imminenza della stagione estiva. Tale circostanza fattuale non è un elemento estrinseco, ma un fattore che amplifica l'urgenza di dare concreta attuazione all'esito della gara. Lasciare il bene demaniale inattivo durante il periodo di massima fruibilità comporterebbe un duplice pregiudizio: per la collettività, privata di un servizio, e per l'amministrazione, che vedrebbe un proprio bene non utilizzato secondo le finalità pubbliche. Il bilanciamento operato dal giudice amministrativo, quindi, non contrappone semplicemente l'interesse privato del ricorrente a quello della controinteressata, ma pondera l'interesse del primo con il duplice interesse, pubblico e privato, dell'aggiudicatario a dare avvio a una gestione ritenuta, all'esito di una procedura comparativa, più rispondente all'interesse generale.

3. Implicazioni e riflessioni conclusive

L'ordinanza in commento, in linea con l'evoluzione del diritto amministrativo sostanziale, trae le dovute conseguenze dal principio di concorrenza, applicandolo con rigore al momento critico della transizione tra due gestioni. Se ne ricavano implicazioni sistemiche di notevole portata:

1.  Fine di ogni logica di preferenza per l'incumbent: la decisione ribadisce che il concessionario uscente partecipa alla nuova gara al pari di qualsiasi altro concorrente. La sua esperienza pregressa può essere valorizzata solo se prevista come specifico criterio di valutazione nel bando di gara e nei limiti della non discriminazione, ma non costituisce un titolo di preferenza a priori né fonda un affidamento giuridicamente protetto [Corte Cost., sent. n. 109, 6 giugno 2018] [Sent. Consiglio di Stato num. 4610 del 2020].

2.  La centralità del bando di gara: l'interesse pubblico alla più proficua utilizzazione del bene si realizza attraverso la procedura selettiva. L'esito di tale procedura, incarnato dall'aggiudicazione, gode di una presunzione di legittimità e rispondenza all'interesse pubblico che può essere scalfita solo da vizi palesi e macroscopici, la cui dimostrazione è a carico del ricorrente.

3.  La concezione del bene demaniale: il bene demaniale non è una pertinenza dell'azienda del concessionario, ma una risorsa pubblica da gestire nell'interesse della collettività. Tale interesse non si esaurisce nella mera continuità del servizio, ma comprende la sua ottimizzazione qualitativa ed economica, obiettivo che la gara pubblica è preordinata a conseguire [Corte Cost., sentenza n. 176 del 25 luglio 2018].

In conclusione, l'ordinanza del Consiglio di Stato riafferma con forza che la tutela giurisdizionale non può essere utilizzata come strumento per eludere le regole della concorrenza e per trasformare una posizione concessoria, per sua natura temporanea, in un diritto di godimento a tempo indeterminato. L'affidamento del gestore uscente, per quanto umanamente comprensibile, è destinato a recedere di fronte all'interesse pubblico, sancito dal diritto nazionale ed europeo, a garantire che le risorse pubbliche siano affidate all'operatore più meritevole, attraverso procedure trasparenti e competitive.