TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 7 ottobre 2026, n. 4481
Il TAR Milano si è pronunciato su una vicenda afferente all’erronea indicazione del CCNL negli atti di gara, ritenendo che, laddove il vizio non si traduca in una sottostima del costo della manodopera e non siano tempestivamente e puntualmente dedotti scostamenti sostanziali nelle tutele normative dei lavoratori, esso costituisca una mera irregolarità priva di effettiva portata lesiva, inidonea a travolgere la procedura.
Guida alla lettura
La pronuncia in commento affronta una questione di grande interesse applicativo: le conseguenze dell’erronea indicazione del CCNL da parte della stazione appaltante sulla legittimità della gara. In questo contesto, come si vedrà, il TAR ha ritenuto che tale errore non determini automaticamente l’invalidità della procedura, dovendosene valutare la concreta incidenza sul costo della manodopera e sulle tutele dei lavoratori.
Nell’ambito di una procedura selettiva per l’affidamento di un appalto di servizi, il secondo classificato ha impugnato l’aggiudicazione e gli atti di gara, censurandone l’illegittimità per violazione dell’art. 11, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023 e dell’allegato I.01, avendo la stazione appaltante indicato un CCNL che non sarebbe quello maggiormente rappresentativo. In secondo luogo, ha sostenuto che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per aver reso una dichiarazione mendace: avrebbe infatti dichiarato in sede di gara di applicare il CCNL indicato nel disciplinare (nel caso di specie, CNEL K545), mentre nelle giustificazioni presentate in sede di verifica dell’anomalia avrebbe indicato un costo orario del personale parametrato ai valori del CCNL K540.
Il Collegio ha ritenuto il ricorso infondato, osservando, con riferimento alle censure sopra richiamate, che, "pur essendo corretta la premessa da cui muove la censura, da essa non discendono le conseguenze invalidanti della procedura di gara né quelle espulsive dell’offerta dell’aggiudicataria invocate dalla ricorrente".
In particolare, il TAR ha riconosciuto che il CCNL K545, indicato nel disciplinare, non fosse effettivamente conforme ai criteri previsti dall’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 e dall’art. 2 dell’allegato I.01, non risultando stipulato da associazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale né assunto a riferimento dal Ministero del lavoro per la predisposizione delle tabelle sul costo medio della manodopera. Tuttavia, la stazione appaltante aveva quantificato il costo del personale utilizzando proprio i valori riferibili al diverso CCNL K540: la legge di gara recava, dunque, "indicazioni non convergenti in ordine al contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell'esecuzione dell'appalto".
In tale contesto, secondo il Collegio, l’erroneo richiamo al CCNL K545 si configurava come "una irregolarità priva di effettiva portata lesiva". L’errore, infatti, non aveva inciso sulla posizione della ricorrente, che aveva dichiarato di applicare il CCNL K540 e attestato l’equivalenza delle relative tutele rispetto al contratto indicato dalla stazione appaltante. Né aveva compromesso la regolarità della procedura, dal momento che "non si è, difatti, tradotto in una sottostima del costo della manodopera": utilizzando i valori del CCNL K540, l’Amministrazione aveva "assicurato al personale le tutele economiche previste dal contratto maggiormente rappresentativo".
Quanto alle tutele normative, il TAR ha rilevato che la ricorrente ne aveva lamentato genericamente la mancata equivalenza, "senza che sia specificato alcun concreto elemento in ragione del quale l’indicazione del contratto K545 si sarebbe tradotta in una lesione dei diritti dei lavoratori". Pertanto, in mancanza di allegazioni tempestive e puntuali circa scostamenti che non siano meramente “marginali” rispetto ai parametri dell’art. 4 dell’allegato I.01, il vizio rimaneva inidoneo a travolgere la procedura.
Il Collegio ha parimenti respinto la censura relativa alla pretesa falsità della dichiarazione dell’aggiudicataria, osservando che quest’ultima "si sia limitata a conformarsi alle prescrizioni e ai parametri indicati nella documentazione di gara predisposta dalla stazione appaltante". L’operatore aveva, infatti, dichiarato di applicare il CCNL K545 indicato nel disciplinare e, al contempo, determinato il costo della manodopera sulla base delle medesime tabelle ministeriali utilizzate dall’Amministrazione. Inoltre, nel progetto di assorbimento del personale, aveva assunto l’impegno a garantire le tutele del CCNL di settore richiamato negli allegati di gara, indicando le parti sottoscrittrici del CCNL K540.
L’offerta aveva, pertanto, "replicato le ambiguità contenute nella legge di gara" e, secondo il TAR, poteva ritenersi che presentasse "elementi di incertezza ma non che sia inveritiera o che sia stata modificata".
A parere di chi scrive, la pronuncia esprime un approccio sostanzialistico nel quale sembrano trovare applicazione, pur in assenza di un espresso richiamo, i principi della fiducia e del risultato. Il Collegio, infatti, non si arresta alla constatazione dell’erronea individuazione del CCNL, ma ne esamina le concrete conseguenze, escludendo che la violazione riscontrata possa, di per sé, determinare la caducazione della procedura.
In questa prospettiva, assumono rilievo la corretta quantificazione del costo della manodopera e l’assenza di contestazioni tempestive e puntuali circa una concreta compromissione delle tutele normative dei lavoratori: elementi che, nella lettura del TAR, consentono di conservare gli esiti della gara nonostante l’errore contenuto nel disciplinare.
Nella medesima direzione può essere letta la valutazione della condotta dell’aggiudicataria.
Il Collegio riconduce l’incertezza delle sue dichiarazioni alle ambiguità della documentazione predisposta dalla stazione appaltante, valorizzando il contenuto complessivo dell’offerta e gli impegni assunti nei confronti del personale. Anche sotto questo profilo sembra emergere una logica coerente con il principio della fiducia, nella misura in cui il comportamento dell’operatore viene apprezzato alla luce del contesto nel quale si è formato, senza far discendere automaticamente dalle incongruenze riscontrate un giudizio di falsità.
Non si tratta, dunque, di ritenere irrilevante il rispetto delle prescrizioni sull’individuazione del CCNL, ma di verificare se la loro violazione abbia concretamente compromesso gli interessi che esse sono chiamate a tutelare. È in questo passaggio, dalla constatazione dell’errore alla valutazione della sua effettiva portata lesiva, che sembra cogliersi l’influenza dei principi della fiducia e del risultato sul percorso argomentativo del Collegio.
Pubblicato il 07/10/2026
N. 04481/2026 REG.PROV.COLL.
N. 00894/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 894 del 2026, proposto da
Econord Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B86E0BB427, rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Provincia di Como, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenica Condello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Lurate Caccivio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paola Brambilla, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza Bertarelli 1;
nei confronti
Eco Burgus S.r.l. e I.Co.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Carlo Cerami e Carola Ragni, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Milano, Galleria San Babila n.4/A;
per l'annullamento
degli atti della gara CIG: B86E0BB427 indetta dalla Stazione Appaltante Provinciale di Como per conto del Comune di Lurate Caccivio e segnatamente:
a) del disciplinare di gara (doc. 4) nella parte in cui parte in cui prevede (art. 3,2) l’applicazione del CCNL K545 e del Capitolato Speciale d’appalto (doc. 12)
b) della determina della Stazione Appaltante Provinciale in persona del Dirigente Dott. Matteo Accardi n. 145/2026 del 29.1.2026 11.3.2025 (doc. 1) con la quale l’appalto è stato aggiudicato all’operatore economico costituenda A.T.I. Eco Burgus S.r.l. - I.CO.S. S.r.l, determina notificata alla ricorrente il 30.1.2026 (doc. 2) con pubblicazione delle offerte solo il 9.2.2026 (doc. 18)
c) dei verbali di gara (allegati al doc. 1) n. 1 del 30.10.2025, n. 2 del 04.11.2025, n. 3 del 19.11.2025, n. 4 del 03.12.2025
d) del verbale del RUP n. 3845/2026 del 27.01.2026 (doc. 3) di verifica positiva della documentazione di gara e di attestazione della congruità dei costi di manodopera dichiarati in sede di offerta dall’operatore economico risultato primo in graduatoria
e) di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con conseguente risarcimento in forma specifica mediante subentro nell’esecuzione, ove incominciata nelle more del giudizio, con declaratoria del diritto della ricorrente di conseguire l’aggiudicazione o in via subordinata per il risarcimento per equivalente del danno subito;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Como, del Comune di Lurate Caccivio, della Eco Burgus S.r.l. e della I.Co.S. S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2026 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con determinazione a contrarre n. 1184/202522/09/2025, la stazione appaltante provinciale di Como ha indetto una procedura di gara aperta, ai sensi dell’art. 71 d.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento di rifiuti solidi urbani, pulizia strade comunali e gestione del centro di raccolta, per cinque anni, per conto del Comune di Lurate Caccivio.
2. Con determina n. 145/2026 del 29.1.2026 l’appalto è stato aggiudicato alla costituenda A.T.I. Eco Burgus S.r.l. - I.CO.S. S.r.l., con il punteggio complessivo di 99,919 punti.
3. La Econord s.p.a. - seconda classificata con il punteggio complessivo di 86,761 punti - ha domandato l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione, del disciplinare di gara nella parte in cui parte in cui prevede, all’art. 3,2 l’applicazione del CCNL K545, del capitolato speciale d’appalto, dei verbali di gara n. 1 del 30.10.2025, n. 2 del 4.11.2025, n. 3 del 19.11.2025, n. 4 del 03.12.2025 e del verbale del RUP n. 3845/2026 del 27.1.2026 di verifica positiva della documentazione di gara e di attestazione della congruità dei costi di manodopera dichiarati in sede di offerta dall’aggiudicataria.
Queste le censure dedotte:
I. violazione art. 11 commi 1 e 2 e allegato 1.01 del d.lgs 36/2023; annullamento degli atti di gara, mancata esclusione delle controinteressate per falsa dichiarazione;
II. violazione della lex specialis: art. 16.1.1e 23 del disciplinare e art. 43.2 e 44 del csa; violazione di legge art. 70, comma 4 lett a) d.lgs 36/2023, eccesso di potere e travisamento dei fatti, mancata esclusione controinteressate per offerta non conforme;
III. violazione art. 18.1.1 del disciplinare; violazione di legge art. 108 d.lgs 36/2023, eccesso di potere e difetto di motivazione;
IV. violazione lex specialis; travisamento dei fatti e macroscopica irrazionalità dell’esercizio del potere discrezionale.
4. La ricorrente ha altresì domandato il risarcimento del danno in forma specifica, con subentro nel contratto nelle more eventualmente stipulato, previa declaratoria di inefficacia; ovvero, in subordine, per equivalente economico.
5. Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Como, il Comune di Lurate Caccivio e la Eco Burgus s.r.l. e la I.Co.S. s.r.l., chiedendo il rigetto nel merito del ricorso.
6. Con ordinanza 332/2026 il Tribunale ha ritenuto insussistenti i presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora e respinto l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente; il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1432/2026 ha accolto l’appello cautelare proposto dalla Econord s.p.a. ai soli fini di una più celere fissazione dell’udienza di discussione del merito della causa.
7. All’udienza del 24.9.2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
8. Con il primo motivo viene dedotta l’illegittimità dell’art. 3.2 del disciplinare di gara, per violazione dell’art. 11 comma 1, d.lgs. n. 36/2023 e dell’allegato 1.01, prevedendo l’applicazione al personale impiegato nel servizio oggetto dell’appalto di un contratto collettivo nazionale di lavoro, il CCNL igiene ambiente k545, che non sarebbe quello maggiormente rappresentativo, essendo stato sottoscritto esclusivamente da Conflavoro Pmi, quale parte datoriale e dai sindacati Fesica-Confsal e Confsal. Lo sarebbe invece il CCNL servizi ambientali K540, contratto sottoscritto da tutte le altre sigle datoriali e sindacali e preso a riferimento per la determinazione del costo medio del lavoro dal decreto del Ministero del lavoro n. 14/2024.
Ad avviso della ricorrente da ciò deriverebbe l’illegittimità dell’intera procedura di gara.
8.1 In ogni caso, viene poi sostenuto con il primo motivo di ricorso, l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara poiché avrebbe reso una dichiarazione mendace.
Le controinteressate Eco Burgus s.r.l. e Icos s.r.l. hanno dichiarato, all’atto della presentazione dell’offerta, di “applicare al proprio personale il CCNL previsto dal disciplinare di gara”, quindi il CNEL K545, mentre nelle giustificazioni presentate in sede di verifica della congruità dell’offerta ai sensi dell’art. 110 d.lgs. n. 36/2023, hanno dichiarato che “il costo orario del personale è stato calcolato sulla base dei minimi salariali previsti dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro Igiene Ambientale, come da tabelle ministeriali aggiornate a luglio 2024”, senonché i costi indicati in tali tabelle farebbero riferimento al CCNL 540 e non al CCNL 545.
9. La Provincia di Como ha eccepito l’inammissibilità del motivo poiché si porrebbe in contraddizione con precedenti comportamenti tenuti dalla stessa ricorrente e per l’irrilevanza della dichiarazione resa dall’aggiudicataria.
Il Comune di Lurate Caccivio ha eccepito l’irricevibilità del motivo per tardività – sostenendo che la ricorrente avrebbe dovuto impugnare immediatamente il disciplinare nella parte in cui individuava il CCNL K545 - e l’inammissibilità per carenza di interesse in quanto l’errata indicazione del CCNL per violazione dell’art. 11, d.lgs. n. 36/2023 non avrebbe arrecato alla Econord s.p.a. alcun pregiudizio concreto e attuale.
Le controinteressate hanno eccepito l’inammissibilità del motivo perché, ove fondato, porterebbe alla caducazione dell’intera procedura, in contraddizione con la domanda, formulata nell’epigrafe e nelle conclusioni del ricorso, di esclusivo ottenimento dell'aggiudicazione della gara.
10. Il Collegio ritiene di potere prescindere dall'esame delle eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti, atteso che il motivo è infondato nel merito. Invero, pur essendo corretta la premessa da cui muove la censura, da essa non discendono le conseguenze invalidanti della procedura di gara né quelle espulsive dell’offerta dell’aggiudicataria invocate dalla ricorrente.
10.1 L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 dispone che “1. Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente.
2. Nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre di cui all'articolo 17, comma 2 le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente, in conformità al comma 1 e all'allegato I.01”.
Ai sensi dell’articolo 2 dell’allegato I.01 (Identificazione del contratto collettivo applicabile) “1. Ai fini di cui all'articolo 11, commi 1 e 2, del codice, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti individuano il contratto collettivo nazionale e territoriale di lavoro applicabile al personale dipendente impiegato nell'appalto o nella concessione previa valutazione:
a) della stretta connessione dell'ambito di applicazione del contratto collettivo rispetto alle prestazioni oggetto dell'appalto o della concessione, da eseguire anche in maniera prevalente, ai sensi del comma 2;
b) del criterio della maggiore rappresentatività comparativa sul piano nazionale delle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro, ai sensi del comma 3.
[…]
3. Nell'ambito dei contratti collettivi di lavoro coerenti con il requisito di cui al comma 1, lettera a), ai fini di cui al medesimo comma 1, lettera b), le stazioni appaltanti o gli enti concedenti:
a) fanno riferimento ai contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati tra le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale presi a riferimento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali nella redazione delle tabelle per la determinazione del costo medio del lavoro, adottate ai sensi dell'articolo 41, comma 13. […]”
10.2 La stazione appaltante all’art. 3.2 del disciplinare di gara ha previsto l’applicazione al personale dipendente impiegato nel servizio oggetto dell’appalto del “CCNL di igiene ambientale (CNEL K545)”.
10.3 Come correttamente rilevato dalla ricorrente, il contratto collettivo nazionale di igiene ambientale (CNEL K545), richiamato nella legge di gara, non è conforme ai criteri individuati all’art. 11 e all’art. 2 dell’allegato I.01 sopra richiamati.
Esso, infatti, non risulta stipulato da associazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale né essere stato assunto a riferimento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai fini della predisposizione delle tabelle ministeriali per la determinazione del costo medio della manodopera di cui all'art. 41, comma 13, del d.lgs. n. 36/2023.
È, invero, pacifico tra le parti che tali valori siano invece riferibili al CCNL K540.
Come dato atto anche dalla ricorrente, sono stati però questi ultimi – e non quelli del CCNL K545 - ad essere utilizzati dalla stazione appaltante per quantificare il costo del personale: all’allegato H del capitolato tecnico ha indicato tale costo in euro 484.792,88 all’anno, precisando che tale costo “è stato calcolato dalla stazione appaltante facendo riferimento alle tabelle ministeriali (luglio 2024) del costo medio orario per il personale addetto ai servizi ambientali riferite agli operai e agli impiegati, pubblicato con il Decreto Direttoriale del Ministero del Lavoro n. 14/2024”.
10.4 La legge di gara reca, dunque, indicazioni non convergenti in ordine al contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell'esecuzione dell'appalto.
10.5 In tale contesto, l'erroneo riferimento al CCNL K545 nella legge di gara si configura come una irregolarità priva di effettiva portata lesiva.
10.6 In primo luogo, essa non ha inciso sulla posizione della ricorrente, la quale ha dichiarato di applicare il CCNL K540 e ha altresì attestato l'equivalenza delle tutele garantite rispetto al contratto indicato dalla stazione appaltante.
10.7 In secondo luogo, l’errore commesso all’art. 3.2 del disciplinare non è idoneo a incidere neppure sulla regolarità della procedura di gara.
L'errore contenuto nella clausola della lex specialis non si è, difatti, tradotto in una sottostima del costo della manodopera.
La stazione appaltante ha, invero, quantificato il costo del personale nel rispetto di quanto previsto all’art. 2, c. 3 dell’allegato I.01, d.lgs. n. 36/2023, avendo preso a riferimento – a detta della stessa ricorrente – il CCNL K540: in tal modo, ha assicurato al personale le tutele economiche previste dal contratto maggiormente rappresentativo.
Quanto alle tutele normative, nel ricorso viene lamentata, genericamente, una mancata equivalenza delle stesse, senza che sia specificato alcun concreto elemento in ragione del quale l’indicazione del contratto K545 si sarebbe tradotta in una lesione dei diritti dei lavoratori.
Solamente in vista dell’udienza pubblica, la ricorrente ha depositato una relazione in cui viene effettuata un’analisi comparativa tra i due contratti volta a evidenziare scostamenti rispetto agli indicatori contenuti nell’allegato I.01.
La censura in questa parte è inammissibile.
La giurisprudenza amministrativa considera, invero, la modalità di esposizione dei motivi di ricorso, definita per relationem, mediante rinvio ad altro documento, allo scopo di integrazione delle ragioni di critica ai provvedimenti impugnati, in contrasto con il principio di specificità dei motivi imposto dall’art. 40, comma 1, lett. d), cod. proc. amm. con conseguente inammissibilità del motivo proposto (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1323 del 21 febbraio 2020; sez. II, 11.5.2026, n. 3670; sez. IV, 12 luglio 2019, n. 4903; sez. V, 20 luglio 2016, n. 3280).
10.8 In mancanza di allegazioni tempestive e puntuali circa scostamenti che non siano meramente “marginali” dei parametri elencati all’art. 4 dell’allegato I.01 al d.lgs n. 36/2023, il vizio si traduce in una mera irregolarità ed è pertanto inidoneo a travolgere la procedura di gara.
10.9 Non è fondata neppure la doglianza con cui viene contestato che l'offerta dell'aggiudicataria conterrebbe dichiarazioni false in ordine al contratto collettivo da applicare.
Dalla documentazione agli atti del giudizio emerge come l'aggiudicataria si sia limitata a conformarsi alle prescrizioni e ai parametri indicati nella documentazione di gara predisposta dalla stazione appaltante.
Ha dichiarato di applicare il CCNL indicato nel disciplinare di gara, dunque il CCNL K545, e, al contempo, ha determinato il costo della manodopera in coerenza con i valori risultanti dalle tabelle ministeriali utilizzate dalla stazione appaltante nell’allegato H del capitolato.
Nel progetto di assorbimento personale ha, poi, dichiarato che “assorbirà prioritariamente tutto il personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, garantendo le stesse tutele del CCNL di settore FISE/ASSOMBIENTE indicato negli allegati di gara”; “A tutti i lavoratori, impiegati e operativi, sarà applicato il CCNL Igiene Ambientale, sottoscritto il 9 luglio 2024 da Assoambiente, Utilitalia, Confindustria, Cisambiente, Legacoop Produzione e Servizi, ACGI Servizi, Confcooperative Lavoro e Servizi e dalle sigle sindacali FIT CISL, UILTRASPORTI, FP CGIL e FIADEL”.
La corrispondenza del costo della manodopera indicato dall’aggiudicataria con i valori indicati nelle tabelle ministeriali, unitamente alla dichiarazione di assorbimento del personale, palesano la volontà dell’operatore di assicurare ai lavoratori le medesime tutele di cui dal CCNL K540.
L’offerta della controinteressata ha, dunque, replicato le ambiguità contenute nella legge di gara quanto al contratto collettivo nazionale di lavoro da applicare ai lavoratori impiegati nel servizio: si può dunque affermare che essa presenti elementi di incertezza ma non che sia inveritiera o che sia stata modificata.
10.10 E’ infine inammissibile la deduzione formulata soltanto nelle memorie difensive secondo cui, ove l'offerta dell'aggiudicataria fosse interpretata come riferita al CCNL K540, la stessa avrebbe dovuto essere corredata da un'espressa dichiarazione di equivalenza.
La questione non trova infatti alcun riscontro nei motivi originariamente dedotti e introduce un autonomo profilo di illegittimità non tempestivamente proposto.
Per costante giurisprudenza, sono inammissibili le censure dedotte in memoria non notificata alla controparte, sia nell’ipotesi in cui risultino completamente nuove e non ricollegabili ad argomentazioni espresse nel ricorso introduttivo, sia quando, pur richiamandosi a un motivo già ritualmente dedotto, introducano elementi sostanzialmente nuovi o in origine non indicati, con conseguente violazione del termine decadenziale e del principio del contraddittorio, essendo affidato alla memoria difensiva il solo compito di una mera illustrazione esplicativa dei precedenti motivi di gravame, senza possibilità di ampliare il thema decidendum (Cons. Stato, Sez. II, 14 dicembre 2023, n. 10816; Id., Sez. VI, 5 gennaio 2023, n. 188; Id., Sez. III, 9 luglio 2014, n. 3493).
10.11 Il motivo deve essere, pertanto, respinto.
11. Con il secondo motivo viene contestata la mancata esclusione dell’aggiudicataria poiché l’offerta dalla stessa presentata non rispetterebbe i requisiti minimi previsti dal capitolato, non prevedendo un servizio di raccolta foglie nel periodo autunnale (art. 44) e lo spazzamento meccanico delle strade in tutte le aree previste nell’allegato G (art. 43.1).
12. La censura è infondata.
L’esclusione dell’offerta per difformità dai requisiti minimi può operare soltanto nei casi in cui la lex specialis preveda caratteristiche e qualità dell’oggetto dell’appalto che possano essere qualificate con assoluta certezza come caratteristiche minime, perché espressamente definite come tali o perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale; laddove manchi una tale certezza e permanga un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività - intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità - delle cause di esclusione” (T.A.R. Napoli, sez. IX, 22 aprile 2025 n. 3292; TAR Venezia, 2 maggio 2024, n. 846; Consiglio di Stato, sez. IV, 31 maggio 2023, n. 5393).
A differenza di altre disposizioni del capitolato, le prescrizioni dettate agli art. 43 e 44 non sono espressamente qualificate come requisiti minimi dell’offerta, con conseguente insussistenza di un effetto espulsivo.
13. Con il terzo motivo viene contestata l’illegittimità della valutazione dell’offerta presentata dalla ricorrente che, con riferimento al sub criterio relativo alle giornate aggiuntive del centro di raccolta, ha previsto “l’apertura domenicale per 4 ore/giornate per un totale complessivo di n. 6 giornate da luglio a settembre” e si è vista attribuire un punteggio pari a zero per “assenza di puntuale
individuazione delle giornate e della loro distribuzione mensile come richiesto dal CSA”:
il criterio di assegnazione del punteggio non specificherebbe che la distribuzione delle giornate avrebbe dovuto essere individuata dal concorrente nella propria offerta né che ciò avrebbe comportato l’assegnazione di un punteggio pari a zero; la mancata indicazione nell’offerta delle sei domeniche sarebbe, pertanto, irrilevante.
14. La censura è inammissibile per carenza di interesse, poiché anche ove fondata, l’attribuzione del punteggio di sei punti in luogo di zero, per il criterio in questione non sarebbe sufficiente a colmare il divario di oltre 13 punti con il punteggio attribuito all’aggiudicataria.
15. Il quarto motivo ha ad oggetto errori, definiti “macroscopici”, nell’attribuzione da parte della commissione giudicatrice alle offerte della ricorrente e della controinteressata.
Il particolare:
a) quanto al criterio 1.1 (Programmazione e organizzazione del servizio): la Commissione ha valorizzato il riferimento ai CAM 2025 e l'impiego di mezzi moderni, benché tali elementi non emergerebbero dall'offerta tecnica dell’aggiudicataria (solo a pag. 20 si farebbe riferimento ai cam 2022). Al contrario, la Econord s.p.a. avrebbe espressamente dichiarato la conformità ai CAM di cui al D.M. 7 aprile 2025 e dettagliato l'impiego di mezzi nuovi di fabbrica e di specifiche soluzioni tecniche per la riduzione dell'impatto ambientale ed acustico;
b) quanto al criterio 1.2 (Sistemi di monitoraggio e interazione con l'Amministrazione): la relazione dell’aggiudicataria si concentrerebbe esclusivamente sul portale impiegato per il monitoraggio dei servizi, senza offrire di fatto nessuna miglioria. Al contrario l’offerta di Econord, conformemente all’oggetto di valutazione indicherebbe in modo chiaro le modalità di recupero e anche di prevenzione delle segnalazioni di servizio, offrendo oltre a un portale, con funzionalità analoghe a quello offerto dall’ATI. In aggiunta ha offerto le rilevanti migliorie indicate a pag. 27 finalizzate, in conformità al criterio, ad implementare le modalità di recupero e prevenzione delle segnalazioni di servizio oggetto di valutazione secondo quanto previsto dal disciplinare di gara;
c) quanto al criterio 2.1 (Contrasto all'abbandono dei rifiuti): la commissione ha attribuito all'ATI caratteristiche quali app dedicate agli operatori, squadre specializzate e una pianificazione particolarmente efficace, benché tali elementi non risulterebbero dall'offerta. La Econord s.p.a. ha proposto un numero significativamente superiore di interventi annui, nonché ulteriori strumenti quali fototrappole, drone e campagne informative, senza che tali aspetti sarebbero stati adeguatamente valorizzati;
d) quanto al criterio 2.3 (Spazzamento meccanico e manuale delle strade): il riferimento nell’offerta dell’aggiudicataria a piano soste dedicato, segnaletica temporanea, spazzatrici moderne e utilizzo di idropulitrici troverebbe scarso o nullo riscontro nella proposta tecnica dell'aggiudicataria. L'offerta della Econord s.p.a. prevedrebbe, invece, un maggior impiego di personale e una dettagliata descrizione delle soluzioni tecniche adottate;
e) quanto al criterio 2.4 (Miglioramento del servizio di pulizia cestini): il punteggio massimo riconosciuto all'aggiudicataria sarebbe stato fondato su elementi non presenti nell'offerta, quali porter dedicati, lavaggi aggiuntivi e integrazione con il servizio di spazzamento. Dalla proposta dell'aggiudicataria emergerebbe invece soltanto un sistema di tracciamento e monitoraggio delle operazioni di svuotamento dei cestini che sarebbe estraneo al contenuto specifico del criterio.
f) quanto al criterio 2.7 (Mappatura geolocalizzata dei cestini): la Econord s.p.a. avrebbe già realizzato e prodotto in gara un censimento georeferenziato dei cestini, corredato da sistemi di identificazione e monitoraggio. Viceversa, all’aggiudicataria sarebbe stato attribuito il punteggio massimo per essersi impegnata a realizzare tale attività soltanto successivamente all'aggiudicazione;
g) quanto al criterio 2.8 (Lavaggio con idropulitrice di strade e luoghi individuati dal Comune): la commissione ha valorizzato l'impiego di mezzi dotati di idropulitrice e di interventi mirati, benché tali elementi non risulterebbero dall'offerta dell'aggiudicataria. Quest’ultima sarebbe stata costruita sull'erroneo presupposto che il percorso Kneipp costituisse un evento temporaneo, invece che un'infrastruttura permanente del territorio comunale;
h) quanto al criterio 2.9 (Pulizia manuale di strade e sentieri sterrati): la commissione ha attribuito all'ATI un punteggio prossimo al massimo sul presupposto dell'offerta di due interventi strutturati annui, mentre dall'offerta emergerebbe soltanto la disponibilità ad effettuare un intervento occasionale su richiesta dell'amministrazione. La Econord s.p.a. avrebbe invece offerto quattro interventi programmati all'anno con modalità operative dettagliate.
16. La censura è inammissibile.
Essa è volta a contestare valutazioni tecnico-discrezionali rimesse alla commissione giudicatrice, senza che siano evidenziati chiari profili di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o errore macroscopico tali da consentire il sindacato del giudice amministrativo.
Invero, le deduzioni svolte si risolvono nella contrapposizione di valutazioni soggettive della ricorrente rispetto a quelle espresse dalla commissione, sollecitando inammissibilmente una rivalutazione nel merito delle offerte.
Inoltre, a fronte delle puntuali osservazioni della Provincia, volte a evidenziare le motivazioni dei punteggi attribuiti, la ricorrente nulla ha più replicato.
Non vi sono, dunque, ragioni per discostarsi dalla consolidata giurisprudenza secondo cui la valutazione delle offerte - e dunque anche della loro incertezza assoluta ovvero della loro inadeguatezza -, nonché l'attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice, rientrano nell'ampia discrezionalità tecnica riconosciuta a tale organo, sicché le censure che incidono nel merito di tale valutazione sono inammissibili perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato di tipo sostitutorio (Cons. Stato, V, n. 5655 del 2015; id. n. 1270 del 2016).
17. La reiezione dei motivi di ricorso comporta anche il rigetto della domanda di dichiarazione dell’inefficacia del contratto di appalto e dell'istanza risarcitoria.
18. Per le ragioni esposte il ricorso è infondato e deve essere, pertanto, respinto.
19. Per la novità delle questioni sollevate le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2026 con l'intervento dei magistrati:
Maria Ada Russo, Presidente
Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore
Valentina Caccamo, Primo Referendario