Cons. Stato, Sez. V, 9 luglio 2026, n. 5533
La Sezione V del Consiglio di Stato si sofferma sugli obblighi della stazione appaltante quando l’operatore economico dichiara di applicare un contratto collettivo nazionale di lavoro diverso da quello indicato nella lex specialis.
Con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato chiarisce che la verifica di equivalenza delle tutele ha carattere obbligatorio e deve precedere l’aggiudicazione, ma precisa al contempo che essa non richiede necessariamente un autonomo e complesso subprocedimento, distinto dalla verifica di anomalia dell’offerta. Quando il confronto tra i contratti collettivi sia stato effettivamente svolto (attraverso una comparazione dei due testi contrattuali) nel contesto del procedimento di verifica dell’anomalia, e non emergano profili di manifesta irragionevolezza della valutazione positiva, l’istruttoria può essere ritenuta adeguata e sufficiente.
La pronuncia affronta, inoltre, due questioni processuali di rilievo: da un lato, la posizione dell’amministrazione centrale titolare dell’intervento PNRR, qualificata come parte necessaria del giudizio anche se non autrice degli atti impugnati; dall’altro, la sufficienza della riserva di proporre separatamente la domanda risarcitoria ai fini dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm.
Guida alla lettura
1. La vicenda processuale
Sologas s.r.l., seconda classificata in una gara europea per l’installazione di contatori statici smart, finanziata con risorse PNRR, impugnava l’aggiudicazione del lotto in favore di A.V. Studio s.r.l.
L’aggiudicataria aveva dichiarato di applicare il CCNL Metalmeccanici, diverso dal CCNL Gas Acqua indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara. Il T.A.R. per la Lombardia riteneva illegittima l’aggiudicazione limitatamente alla mancata verifica dell’effettiva equivalenza tra i due contratti collettivi. Secondo il giudice di primo grado, la stazione appaltante avrebbe ammesso di non avere previamente svolto tale verifica, ritenendola superflua in ragione della maggiore tutela retributiva assicurata dal CCNL applicato dall’aggiudicataria.
La stazione appaltante proponeva appello, deducendo, tra l’altro, l’erronea interpretazione delle proprie difese. Essa non avrebbe negato di avere verificato l’equivalenza, ma avrebbe sostenuto che, alla luce del raffronto tra i due contratti, non fosse necessario svolgere ulteriori approfondimenti istruttori.
Il Consiglio di Stato, in riforma della sentenza impugnata, ha integralmente respinto il ricorso introduttivo.
2. L’amministrazione centrale titolare dell’intervento PNRR è parte necessaria
In via preliminare, il Consiglio di Stato respinge la richiesta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di essere estromesso dal giudizio. La circostanza che il Ministero non abbia adottato gli atti impugnati non è ritenuta sufficiente a escluderne la partecipazione al processo.
Ai sensi dell’art. 12-bis, comma 4, del d.l. n. 68 del 2022, nei giudizi relativi a interventi finanziati, in tutto o in parte, con risorse PNRR, le amministrazioni centrali titolari degli interventi sono parti necessarie. La disposizione richiama, inoltre, il meccanismo di integrazione del contraddittorio previsto dall’art. 49 cod. proc. amm.
La decisione si colloca nel solco tracciato dalla giurisprudenza più recente, secondo cui la posizione processuale dell’amministrazione centrale deriva dalla titolarità dell’intervento e non dalla paternità dell’atto contestato. In termini, il Consiglio di Stato ha affermato che la mancata evocazione dell’amministrazione centrale titolare, ove il primo giudice non disponga l’integrazione del contraddittorio, determina la rimessione della causa al giudice di primo grado per la violazione del diritto di difesa (Cons. Stato, sez. V, n. 7662 del 2025).
La sentenza in commento applica la regola in una fase processuale diversa: il Ministero era stato regolarmente chiamato in giudizio, ma sosteneva di non avere legittimazione passiva perché estraneo all’adozione degli atti di gara. Per il Consiglio di Stato, tuttavia, tale circostanza è irrilevante, essendo sufficiente che il Ministero sia l’amministrazione centrale titolare dell’intervento PNRR.
3. La riserva di risarcimento è sufficiente per la pronuncia di mero accertamento
Il primo motivo di appello riguardava la sussistenza dell’interesse della ricorrente originaria a ottenere l’accertamento dell’illegittimità degli atti, dopo che la domanda di annullamento e quella di inefficacia del contratto erano divenute improcedibili.
Il Consiglio di Stato richiama il coordinamento tra gli artt. 30, comma 5, e 34, comma 3, cod. proc. amm. L’art. 34, comma 3, consente al giudice di accertare l’illegittimità dell’atto quando l’annullamento non risulti più utile, purché sussista un interesse ai fini risarcitori. L’art. 30, comma 5, permette invece di proporre la domanda risarcitoria nel corso del giudizio o, comunque, entro centoventi giorni dal passaggio in giudicato della sentenza che definisce il giudizio di annullamento.
La dichiarazione dell’interesse risarcitorio non deve necessariamente contenere l’esposizione dei presupposti della futura domanda di risarcimento e non richiede che quest’ultima sia proposta nello stesso giudizio. È sufficiente che il ricorrente dichiari di avere interesse all’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori.
Nel caso esaminato, tale dichiarazione era contenuta nella riserva, espressa nel ricorso e ribadita nella memoria depositata ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., di proporre in separato giudizio la domanda di risarcimento per equivalente. La riserva, dunque, non è stata considerata una formula meramente esplorativa, ma una manifestazione univoca dell’interesse risarcitorio necessario per consentire la pronuncia di mero accertamento.
La statuizione assume rilievo pratico soprattutto nei giudizi relativi a gare PNRR, nei quali la disciplina processuale può rendere improcedibile la tutela demolitoria o impedire la dichiarazione di inefficacia del contratto già stipulato. In tali casi, la corretta formulazione della riserva risarcitoria consente di preservare l’interesse all’accertamento dell’illegittimità, senza imporre al ricorrente di anticipare nel giudizio di annullamento tutti gli elementi della successiva pretesa risarcitoria.
4. La verifica di equivalenza del CCNL resta obbligatoria
Il cuore della decisione riguarda l’interpretazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023.
Il comma 2 impone alla stazione appaltante di indicare negli atti di gara il contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell’attività oggetto dell’appalto. Il comma 3 consente tuttavia all’operatore economico di indicare un contratto collettivo diverso, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante. Il comma 4 stabilisce che, prima dell’affidamento o dell’aggiudicazione, la stazione appaltante acquisisce la dichiarazione di impegno ad applicare il contratto indicato nella lex specialis oppure la dichiarazione di equivalenza delle tutele e, in quest’ultimo caso, procede alla relativa verifica con le modalità previste dall’art. 110 e dall’Allegato I.01.
Il Consiglio di Stato ribadisce che si tratta di un adempimento obbligatorio. L’aggiudicazione non può quindi fondarsi sulla mera dichiarazione dell’operatore economico, né sulla semplice affermazione della stazione appaltante secondo cui il CCNL alternativo sarebbe più favorevole. Occorre una verifica, da compiersi prima dell’aggiudicazione, dell’equivalenza delle tutele economiche e normative.
La stessa conclusione era stata già affermata dalla Sezione V, secondo cui la verifica della dichiarazione di equivalenza non è subordinata alla presenza di specifici sintomi di anomalia dell’offerta (Cons. Stato, sez. V. n. 7281 del 2025).
5. Il rapporto tra verifica di equivalenza e verifica di anomalia
La sentenza chiarisce, però, che l’obbligatorietà della verifica non implica necessariamente la necessità di un procedimento autonomo, formalmente distinto rispetto a quello di verifica dell’anomalia dell’offerta.
L’art. 110 del d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 impone alla stazione appaltante di valutare la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta che appaia anormalmente bassa. A tal fine, l’amministrazione richiede all’operatore economico spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti e può esaminare, tra gli altri profili, le condizioni favorevoli di cui dispone l’offerente.
Secondo il Consiglio di Stato, la verifica dell’equivalenza può essere svolta nell’ambito di tale procedimento di verifica dell’anomalia. Nel caso concreto, la verifica di equivalenza era stata effettivamente condotta all’interno del “canale” procedimentale della verifica di anomalia, con una comparazione diretta dei due testi dei CCNL.
Il passaggio più significativo della decisione riguarda il livello di approfondimento istruttorio. La Sezione ritiene adeguato l’effettivo raffronto tra i contratti collettivi, non emergendo una manifesta irragionevolezza o illogicità della valutazione positiva. Inoltre, l’unico profilo contestato dalla ricorrente, relativo al livello retributivo, non risultava pertinente rispetto al concreto inquadramento dei lavoratori impiegati nell’appalto.
6. Considerazioni conclusive
La sentenza in commento non ridimensiona l’obbligo della stazione appaltante di verificare l’equivalenza delle tutele, ma ne precisa le modalità applicative.
Per le stazioni appaltanti, la decisione conferma la necessità di lasciare una traccia, anteriore all’aggiudicazione, del confronto tra il CCNL indicato nella lex specialis e quello dichiarato dall’operatore economico. Tale verifica può essere svolta nel subprocedimento di anomalia, ma non può essere sostituita dalla sola dichiarazione dell’offerente o da una motivazione apodittica.
Per gli operatori economici, la pronuncia evidenzia l’importanza di formulare contestazioni puntuali, riferite alle mansioni e ai livelli di inquadramento effettivamente coinvolti nell’appalto. Una censura limitata al confronto astratto dei livelli retributivi, senza dimostrare la concreta incidenza del profilo sull’organizzazione del servizio e sul costo della manodopera, può non essere sufficiente a mettere in discussione la valutazione dell’amministrazione.
Pubblicato il 09/07/2026
N. 05533/2026REG.PROV.COLL.
N. 03385/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3385 del 2026, proposto da Società per l’Ecologia e l’Ambiente S.p.A. (S.ec.am.), in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B467D518FC, rappresentata e difesa dall’Avvocato Giorgia Romitelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Sologas S.r.l., non costituita in giudizio;
nei confronti
Av Studio S.r.l., Bruno S.r.l., Azienda-Speciale Ufficio D’Ambito della Provincia di Sondrio, Provincia di Sondrio, non costituiti in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 00894/2026;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 luglio 2026 il Cons. Francesca Picardi;
Preso atto della domanda di passaggio in decisione della causa senza discussione, depositata dall’Avvocato Giorgia Romitelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.Sologas s.r.l., seconda classificata nella gara europea a procedura aperta per l’affidamento dei lavori di installazione di contatori statici smart wireless n-bus e lorawan, interamente finanziati dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, ha impugnato l’aggiudicazione del lotto 1 a A.V. Studio s.r.l.
Il giudice di primo grado, premessa l’improcedibilità della domanda di annullamento degli atti impugnati e di inefficacia del contratto, ai sensi del combinato disposto degli artt. 125 c.p.a. e 48, comma 4, d.l. n. 77 del 2021, ha accertato l’illegittimità degli atti impugnati, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., limitatamente alla omessa verifica, da parte della stazione appaltante, dell’effettiva equivalenza del contratto collettivo dei metalmeccanici, indicato dall’aggiudicataria in luogo di quello Gas Acqua previsto nella lex specialis, mentre ha rigettato le altre censure. Nella sentenza impugnata si legge che nelle memorie del 7 aprile e del 24 dicembre 2025 “la stessa Secam ha riconosciuto in atti di non aver previamente effettuato tale verifica”, che costituisce un adempimento obbligatorio, e che tale omissione non può essere giustificata dalla allegata superfluità in sede processuale, trattandosi di una valutazione complessa, che non concerne solo il piano retributivo, ma le complessive tutele dei lavoratori.
2. Avverso tale sentenza ha proposto appello la stazione appaltante Società per l’ecologia e l’ambiente s.p.a. (S.ec.a.m.), lamentando: 1) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto sussistente l’interesse ad agire della originaria ricorrente ai fini risarcitori, nonostante l’assenza di una specifica dichiarazione in tale senso e la formulazione della sola riserva di proposizione della domanda di risarcimento del danno; 2) la violazione degli artt. 11, commi 2, 3 e 4, 110 e dell’allegato I.01 d.lgs. n. 36 del 2023, unitamente al travisamento dei fatti, in quanto la sentenza ha erroneamente escluso l’avvenuta verifica di equivalenza del contratto collettivo nazionale applicato dal concorrente rispetto a quello indicato nella lex specialis, in base ad una inesatta interpretazione degli atti processuali, in cui si è semplicemente precisata la superfluità di una specifica istruttoria, alla luce della evidente superiorità delle tutele assicurate dal contratto collettivo nazionale scelto dall’aggiudicatario; 3) la contraddittorietà della motivazione, che, da un lato, ha ritenuto corretto il giudizio della stazione appaltante sulla congruità dell’offerta economica dell’aggiudicatario e, dall’altro, ha ritenuto non essere stata espletata la verifica di equivalenza delle tutele collettive, senza tenere conto che si tratta di un passaggio indispensabile ai fini della valutazione di congruità dell’offerta economica.
Nonostante la ritualità delle notifiche, si è costituito il solo M.I.T., che ha eccepito il difetto di legittimazione passiva e chiesto l’estromissione dal giudizio.
All’udienza pubblica del 2 luglio, 2026, previo deposito di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.
DIRITTO
3. Preliminarmente deve essere rigettata la richiesta di estromissione formulata del M.I.T. alla luce dell’art. 12-bis, comma 5, d.l. n. 68 del 2022, che è ancora vigente nei giudizi che hanno ad oggetto interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse del PNRR, come nel caso di specie, e che introduce un’ipotesi di litisconsorzio necessario, prevedendo che le amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR siano parti necessarie del giudizio e rimandando alle disposizioni delle leggi speciali che prescrivono la notificazione presso gli uffici dell’Avvocatura dello Stato (cfr., tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 1 ottobre 2025, n. 7662). Il M.I.T. non ha, difatti, allegato di non essere l’amministrazione centrale titolare dell’intervento in esame, previsto nel PNRR, ma semplicemente di non essere autore degli atti impugnati, adottati dal soggetto attuatore dell’intervento.
4. E’ infondato il primo motivo, con cui l’appellante ha denunciato l’erroneità della sentenza, anche alla luce dei principi enunciati da Cons. Stato, n. 8/2022, nella parte in cui ha ritenuto sussistente l’interesse ad agire della originaria ricorrente ai fini risarcitori, necessario ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., nonostante l’assenza di una specifica dichiarazione in tale senso e la formulazione della sola riserva di proporre domanda di risarcimento del danno per equivalente.
Ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità se sussiste l’interesse ai fini risarcitori. Come noto, l’Adunanza Plenaria, nella sentenza n. 8 del 2022, ha affermato che, stante la natura di giurisdizione di diritto soggettivo della giurisdizione amministrativa, il giudice non può accertare di ufficio l’interesse risarcitorio del ricorrente, una volta venuto meno quello all’annullamento dell’atto impugnato, per cui la dichiarazione del ricorrente è il presupposto indispensabile affinché il giudice possa pronunciarsi sulla legittimità dello stesso atto con pronuncia di mero accertamento, ma, nel contempo, tale dichiarazione è una condizione da sola sufficiente, non occorrendo né che siano esposti i presupposti dell’eventuale domanda risarcitoria né tanto meno che questa sia in concreto proposta, stante il necessario coordinamento dell’art. 34, comma 3, c.p.a. con il precedente, art. 30, comma 5, c.p.a., che consente di proporre la domanda risarcitoria «nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza». Si sono, pertanto, affermati i seguenti principi: per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., è sufficiente dichiarare di avervi interesse a fini risarcitori; non è necessario specificare i presupposti dell’eventuale domanda risarcitoria né tanto meno averla proposta nello stesso giudizio di impugnazione; la dichiarazione deve essere resa nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 c.p.a.».
Nel caso di specie, come correttamente ritenuto nella sentenza impugnata, sussiste la dichiarazione dell’interesse risarcitorio, da parte della originaria ricorrente, condizione necessaria e sufficiente ai fini della pronuncia di mero accertamento di cui all’art. 34, comma 3, c.p.a., in quanto insita nella riserva di formulare, in separato giudizio, la domanda di risarcimento del danno per equivalente, ribadita nella memoria ex art. 73 c.p.a. A conferma della correttezza della decisione del giudice di primo grado sul punto è sufficiente riportare il punto 15 di tale memoria: “SOLOGAS ha espresso a chiare lettere l’interesse affinché sia comunque accertata l’illegittimità dell’atto impugnato a fini risarcitori riservandosi domanda risarcitoria per equivalente dei danni arrecatigli da provvedimenti e comportamenti comunali impugnati (ric., p 2). Riserva che, a ogni fine, SOLOGAS ribadisce formalmente in questa sede”.
Il motivo in esame deve, pertanto, essere rigettato in quanto la dichiarazione di interesse ai fini risarcitori, necessaria, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto, è insita nella riserva di formulare, in separato giudizio, domanda di risarcimento del danno, espressa nella memoria ex art. 73 c.p.a.
3. Il secondo motivo, con cui si è lamentata la violazione degli artt. 11, commi 2, 3 e 4, 110, 4 Allegato I.01 d.lgs. n. 36 del 2023, unitamente al travisamento dei fatti, è, invece, fondato.
3.1. Secondo il giudice di primo grado, la stazione appaltante avrebbe ammesso in giudizio, nelle memorie del 7 aprile e del 24 dicembre 2025, di non aver verificato la equivalenza del contratto collettivo nazionale applicato dall’aggiudicatario rispetto a quello indicato nella lex specialis. Si tratta, tuttavia, come denunciato dall’appellante, di una erronea interpretazione degli atti processuali.
Nel punto iii della memoria di primo grado del 24 dicembre 2025 del Comune si legge che “in ragione della evidente pertinenza del CCNL metalmeccanici e della sostanziale equivalenza – se non superiorità – delle tutele retributive garantite da tale CCNL rispetto a quelle previste dal CCNL Gas Acqua (i.e., quello indicato nella lex specialis), la stazione appaltante ha correttamente escluso la necessità di ulteriori valutazioni istruttorie sull’equivalenza dei contratti”. Ne deriva che la difesa della stazione si è fondata non sull’assenza della verifica dell’equivalenza delle tutele collettive e di una istruttoria sul punto, ma piuttosto sulla superfluità di un approfondimento istruttorio e di ulteriori adempimenti rispetto al mero confronto tra i contratti collettivi nazionali in esame. Più precisamente dalla precedente memoria del 7 aprile 2025 si evince che l’istruttoria svolta al fine della valutazione di equivalenza è consistita nel semplice raffronto dei due contratti collettivi, ritenuto sufficiente al fine della verifica. La sentenza impugnata ha, dunque, effettivamente commesso un errore nella interpretazione degli atti difensivi, avvenuta in modo non conforme al criterio letterale.
Del resto, occorre evidenziare che il profilo della mancata verifica delle equivalenze è stato denunciato in modo alquanto generico dalla ricorrente originaria e costituisce solo un passaggio incidentale rispetto alla doglianza, concentrata fondamentalmente sulla mancata verifica dell’anomalia dell’offerta economica.
3.2. In ordine alla valutazione di equivalenza, l’art. 2, comma 1, lett. d) d.lgs. n. 209 del 2004, a far data dal 31.12.2024, ha modificato il comma 3 dell’art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023, stabilendo: “Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01.6”. In particolare, l’art. 3 del predetto allegato introduce una espressa presunzione di equivalenza, l’art. 4 precisa i criteri da tenere in considerazione ai fini della verifica di equivalenza nell’ipotesi in cui l’anzidetta presunzione non possa trovare applicazione (art. 4 Allegato I.01.6 al d.lgs. 36/2023) e, infine, l’art. 5 (rubricato “Verifica della dichiarazione di equivalenza”) stabilisce che “1. Per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell’offerta ai sensi dell’articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza di cui all’articolo 11, comma 4, in sede di presentazione dell’offerta. 2. Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato”.
Le disposizioni de quibus, ancorché non operanti alla data di svolgimento della procedura in esame, confermano quanto già stabilito dal previgente art. 11, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023 e, cioè, che la determinazione di affidamento/aggiudicazione deve necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, che ha carattere obbligatorio (Cons. Stato, Sez. V, 11 settembre 2025, n. 7281).
Tuttavia, nel caso di specie, l’equivalenza tra il contratto collettivo nazionale applicato dall’offerente e quello indicato nella lex specialis è stata verificata dalla stazione appaltante, come si desume dall’esclusione dell’anomalia dell’offerta, all’esito di un apposito procedimento, e dal provvedimento di aggiudicazione, che presuppone l’avvenuto espletamento positivo di tutti i controlli necessari.
A ciò si aggiunga che, nel caso di specie, non si evince alcuna manifesta irragionevolezza o illogicità della valutazione positiva di equivalenza effettuata dalla stazione appaltante, visto che l’unico profilo denunciato dal ricorrente, relativo al livello retributivo, non è pertinente rispetto al concreto inquadramento dei lavoratori. Ne deriva, pertanto, che può ritenersi adeguata l’istruttoria svolta dalla stazione appaltante, consistente nel mero confronto dei contratti collettivi, e corretta la conclusione in ordine all’equivalenza dei contratti collettivi nazionali in esame.
4.In conclusione, il secondo motivo di appello deve essere accolto, rigettato il primo ed assorbito il terzo, per cui, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso introduttivo del giudizio deve essere interamente rigettato.
Le spese dei due gradi di giudizio devono essere integralmente compensate tra tutte le parti, tenuto conto della complessità delle questioni affrontate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, accoglie il secondo motivo, rigettato il primo ed assorbito il terzo e, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso introduttivo del giudizio.
Spese dei due gradi di giudizio integralmente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere
Massimo Santini, Consigliere
Francesca Picardi, Consigliere, Estensore