La disciplina dei costi della manodopera nelle procedure di gara ha subito una significativa evoluzione con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 36/2023. L'art. 41, comma 14, nella sua formulazione attuale, prevede che:
La disposizione si colloca in un sistema tripartito: l'art. 41, comma 14, impone la separata indicazione e lo "scorporo"; l'art. 108, comma 9, obbliga l'operatore economico a indicare nell'offerta i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza; l'art. 110 disciplina il subprocedimento di verifica di anomalia, nel quale trovano collocazione naturale le verifiche sulla sostenibilità economica dell'offerta e sul rispetto dei minimi retributivi.
Già prima della sentenza in commento, sia l'ANAC sia la giurisprudenza amministrativa avevano offerto indicazioni interpretative rilevanti. Con Delibera n. 528 del 15 novembre 2023, l'ANAC aveva affermato che: "la lettura sistematica della prima parte dell'articolo 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, secondo il quale i costi della manodopera sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso, e della seconda parte della norma, che riconosce al concorrente la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo offerto deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, induce a ritenere che il costo della manodopera, seppur quantificato e indicato separatamente negli atti di gara, rientri nell'importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l'importo contrattuale."
Il quadro normativo è, dunque, chiaro nella sua architettura: separazione descrittiva delle componenti dell'offerta, controllo sostanziale sulla loro congruità nella sede propria della verifica di anomalia.
La sentenza in commento ne trae le debite conseguenze applicative.
Il contenzioso nasce nell'ambito di una procedura negoziata ex art. 50, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 36/2023, indetta dal Parco Archeologico di Paestum e Velia per l'affidamento dei "Lavori per la salvaguardia della pubblica incolumità dei Parchi Archeologici di Paestum e Velia", con criterio di aggiudicazione del minor prezzo e importo complessivo pari a euro 394.606,14 oltre IVA.
La lex specialis strutturava l'importo a base di gara distinguendo tre componenti: euro 215.941,77 per costi della manodopera, indicati come non soggetti a ribasso; euro 40.290,73 per costi della sicurezza da PSC, parimenti indicati come non ribassabili; euro 138.373,64 quale quota residua soggetta a ribasso. La piattaforma MEPA riportava, quale totale base d'asta del lotto, l'importo di euro 354.315,41, corrispondente all'importo dei lavori al netto dei soli oneri della sicurezza da PSC.
La ricorrente partecipava alla procedura formulando un ribasso percentuale unico del 36,17% sull'importo di euro 354.315,41 (dunque comprensivo della componente manodopera) specificando nell'offerta economica i propri costi della manodopera aziendale (euro 156.086,42), applicando il CCNL codice CNEL A011 e dichiarando che lo scostamento rispetto alla stima della stazione appaltante derivava da una efficiente organizzazione aziendale, dall'ottimizzazione dei processi e da metodologie operative migliorative, nel rispetto dei minimi salariali, degli obblighi di sicurezza e contributivi.
A seguito di richiesta di chiarimenti della stazione appaltante, la ricorrente esplicitava la propria ricostruzione matematica: euro 354.315,41, ribassati del 36,17%, determinano euro 226.159,53; sommando euro 40.290,73 per oneri di sicurezza da PSC, si ottiene l'importo complessivo di euro 266.450,26. La stazione appaltante disponeva tuttavia l'esclusione della ricorrente, qualificando l'offerta come formulata in difformità rispetto alla documentazione di gara per avere applicato il ribasso alla componente della manodopera, e reputando tale difformità come vizio originario dell'offerta, non suscettibile di sanatoria.
Successivamente, la procedura veniva aggiudicata ad altra concorrente. La ricorrente impugnava i provvedimenti avversati articolando sei motivi di ricorso, che possono essere così sintetizzati: (i) violazione dell'art. 41, comma 14, e del principio di tassatività delle cause di esclusione, per avere la stazione appaltante trasformato un profilo di congruità in una causa espulsiva automatica; (ii) necessità di interpretazione conforme a legge della lex specialis; (iii) eccesso di potere per confusione tra piano della validità e piano della congruità dell'offerta; (iv) violazione dei principi del risultato, della fiducia e del favor partecipationis; (v) sproporzione della misura espulsiva; (vi) illegittimità derivata del decreto di aggiudicazione.
L’aggiudicataria proponeva ricorso incidentale eccependo l'inammissibilità dell'offerta della ricorrente principale, asseritamente in perdita, e l'erroneità del costo della manodopera ivi indicato.
3. La decisione: no all'esclusione automatica, sì alla verifica di anomalia.
Il T.A.R. accoglie il ricorso principale, dichiarandolo fondato sulla base del primo motivo, con assorbimento delle restanti doglianze.
Il cuore del ragionamento del Collegio risiede nella corretta lettura dell'art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023. Il Tribunale prende le mosse dall'orientamento già espresso dall'ANAC (Delibere n. 528/2023 e n. 452/2024) e dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato e del T.A.R. Lombardia, giungendo a enunciare il seguente principio: "I costi della manodopera, seppur quantificati e indicati separatamente negli atti di gara, rientrano nell'importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l'importo contrattuale. I costi della manodopera non sono in assoluto insuscettibili di ribasso e l'eventuale divieto indicato nel bando va inteso come relativo. La conseguenza per l'operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera è, non l'esclusione dalla gara, ma l'assoggettamento della sua offerta alla verifica dell'anomalia.".
Il percorso argomentativo si sviluppa su tre direttrici fondamentali.
a) Lo scorporo ha funzione conoscitiva, non espulsiva. L'obbligo di scorporo imposto dall'art. 41, comma 14, assolve una funzione di trasparenza: rendere visibile la composizione economica dell'appalto, consentendo alla stazione appaltante di verificare, nella sede propria del subprocedimento di anomalia, il rispetto dei minimi salariali inderogabili e la sostenibilità dell'offerta. Non si tratta di un meccanismo che sottrae i costi della manodopera all'ambito di applicazione del ribasso sul piano economico-giuridico.
b) Il divieto di ribasso sulla manodopera non è assoluto. La clausola di salvaguardia finale dell'art. 41, comma 14 (che fa salva la facoltà dell'operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale) esclude in radice la possibilità di configurare un vincolo rigido e insuperabile. Il legislatore non ha introdotto una soglia minima inderogabile di costo della manodopera, bensì ha spostato il controllo sulla sua congruità dalla fase di ammissione dell'offerta alla fase di verifica della sua sostenibilità.
c) L'esclusione automatica viola il principio di tassatività. Il T.A.R. esclude che una clausola di gara possa essere interpretata in modo da introdurre una causa di esclusione non tipizzata né dalla legge né da altra fonte normativa. Trasformare la non ribassabilità della manodopera (concepita dalla lex specialis come regola di strutturazione dell'offerta) in una sanzione espulsiva automatica significa operare una surrettizia integrazione delle cause di esclusione tassativamente previste dal Codice, in violazione dei principi di proporzionalità, risultato e massima partecipazione.
Particolarmente significativa, sul piano sistematico, è l'osservazione del Collegio circa il comportamento contraddittorio della stazione appaltante: questa aveva essa stessa affermato, nel provvedimento di esclusione, che "la possibilità di indicare un costo della manodopera inferiore rispetto a quello stimato dalla Stazione Appaltante rileva esclusivamente ai fini della verifica della congruità dell'offerta", per poi, tuttavia, anticipare l'esito espulsivo, qualificando il criterio di calcolo adottato dalla ricorrente come vizio originario, strutturale e insanabile. Una contraddizione logica e giuridica che il T.A.R. sanziona con l'annullamento del provvedimento.
La sentenza opera, inoltre, una distinzione netta e metodologicamente rilevante tra piano della validità dell'offerta (che attiene alla presenza degli elementi essenziali, alla sua determinatezza, alla sua sottoscrizione e alla sua conformità minima alle prescrizioni di gara e piano della congruità) che riguarda la sostenibilità economica dell'offerta, il rispetto dei minimi salariali e la serietà dell'impegno assunto. La stazione appaltante aveva confuso i due piani, decidendo di escludere la ricorrente per ragioni che, semmai, avrebbero dovuto essere approfondite nella sede della verifica di anomalia.
4. Il ricorso incidentale e la questione della sostenibilità economica dell'offerta.
Il Collegio rigetta il ricorso incidentale, con il quale si sosteneva che l'offerta della ricorrente principale (esclusa) fosse inammissibile in quanto manifestamente in perdita.
Il T.A.R. affronta la questione del c.d. "utile necessario" richiamando i principi giurisprudenziali consolidati in materia. In primo luogo, ribadisce che: "Al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l'offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell'attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivanti per l'impresa dall'essere aggiudicataria e aver portato a termine un appalto pubblico."
In secondo luogo, e in modo assorbente, il Collegio osserva che tutti i parametri necessari per valutare la congruità economica dell'offerta non erano mai stati considerati dalla stazione appaltante, poiché l'offerta di della ricorrente principale era stata esclusa prima e a prescindere da qualsiasi verifica di anomalia. Pertanto, la censura della ricorrente incidentale avrebbe "il senso di una contestazione in prevenzione", ovvero una valutazione sostitutiva della verifica di anomalia che il giudice non può compiere al posto della stazione appaltante.
Questo passaggio riveste un'importanza sistematica rilevante: il giudice amministrativo non può sostituirsi integralmente all'amministrazione nella determinazione della sostenibilità economica dell'offerta, trattandosi di valutazione tecnico-discrezionale rimessa in prima battuta alla stazione appaltante, sindacabile solo nei limiti di logicità, ragionevolezza, completezza istruttoria e non manifesta erroneità. Costringere il giudice a compiere una verifica di anomalia "in prevenzione" significherebbe trasferire sul processo un potere che non gli appartiene e che non è ancora stato esercitato dall'organo competente.
5. Implicazioni e riflessioni conclusive: un punto fermo nel dibattito applicativo del nuovo Codice.
La sentenza si segnala come una pronuncia di indubbio valore sistematico, destinata a orientare la prassi delle stazioni appaltanti e la condotta degli operatori economici su un tema di diffusa ricorrenza nelle procedure di gara.
1. La certezza del diritto per le stazioni appaltanti e per gli operatori. La decisione stabilisce un principio chiaro: la separata indicazione dei costi della manodopera nella lex specialis non trasforma tali costi in una componente ontologicamente estranea al ribasso, né abilita la stazione appaltante a escludere automaticamente l'operatore che vi applichi il ribasso. Il rimedio previsto dall'ordinamento per verificare la sostenibilità di tali scelte economiche è esclusivamente il subprocedimento di verifica ex art. 110 d.lgs. n. 36/2023, che deve essere attivato con le garanzie procedimentali proprie di quel meccanismo.
2. La valorizzazione del principio di tassatività delle cause di esclusione. La sentenza si pone in continuità con il consolidato orientamento secondo cui le cause di esclusione nelle procedure di gara devono essere espressamente previste dalla legge o dal bando in modo compatibile con la normativa primaria. Non è consentita alcuna integrazione interpretativa in malam partem che trasformi un profilo di congruità dell'offerta in una causa espulsiva non tipizzata. Questo principio, declinato con specifico riferimento ai costi della manodopera, produce effetti ulteriori: anche le clausole di lex specialis che si presentino come divieto assoluto di ribasso sulla manodopera devono essere interpretate in modo conforme all'art. 41, comma 14, e dunque nel senso della "relatività" di tale divieto.
3. La riaffermazione della distinzione tra validità e congruità dell'offerta. Uno dei contributi più preziosi della pronuncia consiste nell'avere ribadito, con chiarezza metodologica, che il piano della validità dell'offerta e il piano della sua congruità rispondono a logiche e strumenti diversi. Il primo attiene alla presenza degli elementi strutturali essenziali e alla conformità formale alle prescrizioni di gara; il secondo riguarda la sostenibilità economica dell'impegno assunto e si verifica nella sede propria della procedura di anomalia. Confondere i due piani, come aveva fatto la stazione appaltante nel caso di specie, determina un vizio di eccesso di potere che il giudice è tenuto a censurare.
4. L'impatto operativo sulla costruzione della lex specialis. La sentenza invita le stazioni appaltanti a una maggiore precisione nella redazione dei documenti di gara. Indicare i costi della manodopera come "non soggetti a ribasso" è conforme all'art. 41, comma 14, nella misura in cui tale indicazione venga letta come obbligo di separata evidenziazione e come soglia minima da verificare in sede di anomalia; non lo è, invece, laddove la stessa clausola venga declinata come automatismo espulsivo nei confronti di chi formuli il ribasso complessivo sull'intero importo al netto dei soli oneri di sicurezza da interferenza. La distinzione tra questi due significati deve essere resa esplicita e coerente con il sistema normativo del Codice.
In conclusione, il T.A.R. Campania, Salerno, ha chiarito in modo inequivocabile che la tutela dei lavoratori nel sistema del d.lgs. n. 36/2023 non si realizza attraverso automatismi espulsivi, bensì tramite un controllo amministrativo effettivo, motivato e condotto nella sede propria del subprocedimento di verifica di congruità. Una decisione destinata a segnare un punto fermo nel dibattito applicativo del nuovo Codice, orientando stazioni appaltanti e operatori economici verso una gestione più equilibrata del rapporto tra efficienza concorrenziale e tutela sostanziale del lavoro.
Pubblicato il 16/07/2026
N. 01343 /2026
N. 00857/2026 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 857 del 2026, proposto da La Botanica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ettore Notti, Ivan Carino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Parco Archeologico di Paestum e Velia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
nei confronti
Artelettra Costruzioni Generali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Melucci, Anna Cornetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
del provvedimento di esclusione prot. MIC|MIC_PAE_UO6|23/04/2026| 0001277-P, adottato dal Responsabile Unico del Progetto nell’ambito della procedura negoziata ex art. 50, c. 1, lett. c), d.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento dei “Lavori per la salvaguardia della pubblica incolumità dei Parchi Archeologici di Paestum e Velia”, CUP F42F24000160001, CIG BAF6B66394, nella parte in cui ha disposto l’esclusione di LA BOTANICA S.r.l.;
del verbale di gara n. 1, nella parte in cui ha ritenuto l’offerta economica di LA BOTANICA S.r.l. formulata in difformità rispetto alla lex specialis per avere applicato il ribasso anche alla componente della manodopera e, per l’effetto, ha recepito e/o presupposto l’esclusione della ricorrente;
del decreto di aggiudicazione MIC|MIC_PAE_UO6|30/04/2026| 0001368-I, Repertorio PAE|30/04/2026|DECRETO 43, del 30.4.2026, recante aggiudicazione della RDO n. 6177401 in favore di ARTELETTRA Costruzioni Generali S.r.l.;
di ogni atto di gara, ivi compresi il disciplinare, la lettera di invito, l’Allegato G Offerta Economica, il riepilogo RDO, con comunicazione MEPA del 16 aprile 2026, e ogni altra previsione della lex specialis, ove interpretati nel senso di imporre l’esclusione automatica dell’operatore economico che abbia applicato il ribasso anche alla componente della manodopera;
di ogni ulteriore atto presupposto, connesso, conseguente o comunque collegato, ancorché non conosciuto, inclusi, ove intervenuti, il provvedimento di efficacia dell’aggiudicazione, la stipula del contratto, la consegna dei lavori e ogni atto esecutivo successivo;
nonché per l’accertamento e la condanna del diritto/interesse della ricorrente alla riammissione alla procedura, alla rivalutazione della propria offerta economica e alla verifica di congruità nei soli limiti e secondo le modalità di cui all’art. 110 d.lgs. n. 36/2023, ove ritenuta necessaria dalla Stazione appaltante;
nonché per la condanna dell’Amministrazione alla reintegrazione in forma specifica della posizione della ricorrente, mediante riammissione alla procedura, collocazione in graduatoria quale prima classificata, aggiudicazione della procedura in suo favore, previa sola eventuale verifica di congruità ex art. 110 d.lgs. n. 36/2023, e stipulazione del contratto;
nonché, ove il contratto sia stato medio tempore stipulato con l’operatore controinteressato, per la declaratoria di inefficacia dello stesso, ai sensi degli artt. 121, 122 e 124 c.p.a., e per il subentro della ricorrente nel rapporto contrattuale, quale forma specifica di tutela risarcitoria e reintegratoria;
in via subordinata, soltanto ove la tutela in forma specifica non sia più possibile o non sia accordata dal Collegio, per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno per equivalente, nella misura che sarà dimostrata in corso di causa o liquidata anche in via equitativa;
Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Artelettra Costruzioni Generali S.r.l. il 9 giugno 2026:
a. del provvedimento di esclusione prot. MIC|MIC_PAE_UO6|23/04/2026| 0001277-P, adottato dal Responsabile Unico del Progetto nell’ambito della procedura negoziata ex art. 50, c. 1, lett. c), d.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento dei “Lavori per la salvaguardia della pubblica incolumità dei Parchi Archeologici di Paestum e Velia”, CUP F42F24000160001, CIG BAF6B66394, nella parte in cui ha non ha rilevato ulteriori profili di esclusione de La Botanica S.r.l.;
b. del verbale di gara n. 1, nella parte in cui, pur disponendo l’esclusione de La Botanica S.r.l. non ha rilevato ulteriori profili di illegittimità dell’offerta dell’operatore economico;
c. di ogni atto di gara, ivi compresi il disciplinare, la lettera di invito, l’allegato g offerta economica, il riepilogo rdo, con comunicazione MEPA del 16 aprile 2026, e ogni altra previsione della lex specialis, ove ed in quanto lesivi degli interessi della ricorrente incidentale;
d. di ogni ulteriore atto presupposto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Parco Archeologico di Paestum e Velia e di Artelettra Costruzioni Generali S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2026 la dott.ssa Laura Zoppo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la società LA BOTANICA chiede:
- l’annullamento del provvedimento di esclusione della ricorrente dalla procedura negoziata ex art. 50, c. 1, lett. c), D.Lgs. n. 36/2023 per l’affidamento dei “Lavori per la salvaguardia della pubblica incolumità dei Parchi Archeologici di Paestum e Velia”, CUP F42F24000160001, CIG BAF6B66394, in uno con i verbali di gara e gli atti presupposti;
- l’accertamento del diritto/interesse della ricorrente alla riammissione alla procedura e la condanna dell’Amministrazione alla reintegrazione in forma specifica della
posizione della ricorrente, mediante riammissione alla procedura, collocazione in graduatoria quale prima classificata e aggiudicazione della procedura in suo favore;
- nonché, ove il contratto sia stato medio tempore stipulato con l’operatore controinteressato, la declaratoria di inefficacia dello stesso e il subentro della ricorrente nel rapporto contrattuale, quale forma specifica di tutela risarcitoria e reintegratoria;
- in via subordinata, la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno per equivalente.
Espone in fatto la ricorrente che:
- il Parco Archeologico di Paestum e Velia indiceva la suddetta procedura, prevedendo quale criterio di aggiudicazione il minor prezzo, ai sensi dell’art. 50, c. 4, del D.Lgs.
n. 36/2023, e un importo complessivo dei lavori pari a euro 394.606,14 oltre IVA, così articolato: euro 215.941,77 per costi della manodopera, indicati dalla Stazione appaltante come non soggetti a ribasso; euro 40.290,73 per costi della sicurezza da PSC, parimenti indicati come non soggetti a ribasso; residua quota computata dalla Stazione appaltante come importo soggetto a ribasso pari a euro 138.373,64;
- la procedura veniva strutturata mediante busta amministrativa e busta economica, con presentazione telematica delle offerte sulla piattaforma MEPA, ove veniva riportato, quale totale base d’asta del lotto, l’importo di euro 354.315,41, corrispondente all’importo dei lavori al netto dei soli oneri della sicurezza da PSC;
- la ricorrente partecipava alla procedura presentando la documentazione amministrativa e l’offerta economica, senza che in sede di verifica della documentazione amministrativa la Stazione appaltante rilevasse alcuna carenza ostativa alla partecipazione della ricorrente;
- in particolare, nella propria offerta economica, la ricorrente indicava un ribasso percentuale unico pari al 36,17%, specificando i costi della manodopera aziendale, quantificati in euro 156.086,42, e i costi aziendali per la sicurezza, quantificati in euro 3.550,00, nonché dichiarando che il costo della manodopera era stato determinato applicando il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro codice CNEL A011, idoneo a garantire livelli retributivi conformi ai minimi inderogabili previsti dalla normativa vigente, e che lo scostamento del costo della manodopera rispetto a quello stimato dalla Stazione appaltante derivava da una efficiente organizzazione aziendale, dall’ottimizzazione dei processi e da metodologie operative migliorative, fermo il rispetto dei minimi salariali, degli obblighi di sicurezza e degli obblighi contributivi (allegando altresì una tabella giustificativa dei costi della manodopera, con indicazione delle maestranze, dei CCNL applicati, dei livelli, dei costi medi orari, del numero di addetti, delle ore, dei giorni di impiego e del totale complessivo, dichiarando la conformità del costo della manodopera ai minimi salariali retributivi previsti dalla contrattazione collettiva e dalle corrispondenti tabelle ministeriali);
- con comunicazione MEPA del 16 aprile 2026, la Stazione appaltante chiedeva alla ricorrente chiarimenti procedimentali in ordine alla formulazione dell’offerta presentata, onde acquisire una dettagliata esplicitazione dei criteri e delle modalità di calcolo adottati per la determinazione dell’importo complessivo offerto, pari a euro 266.450,26, con specifico riferimento all’applicazione del ribasso percentuale del 36,17%, all’individuazione della quota dell’importo assoggettata a ribasso, all’esclusione dal ribasso dei costi della manodopera e della sicurezza, nonché alla coerenza tra ribasso percentuale indicato e importo complessivo offerto, al fine di verificare la correttezza e la coerenza dell’offerta economica presentata;
- mediante comunicazione MEPA del 20 aprile 2026 la ricorrente riscontrava la richiesta allegando file firmato digitalmente denominato “Riscontro nota Mepa - Parco archeologico di Paestum 2.pdf.p7m”, ove esponeva le ragioni tecniche ed economiche poste a base dell’offerta, richiamando la propria organizzazione aziendale, il know-how maturato, la disponibilità di consulenti tecnici e maestranze qualificate, nonché l’efficienza dei mezzi e delle risorse aziendali e chiarendo di avere applicato il ribasso del 36,17% sull’importo di euro 354.315,41, ossia sull’importo a base d’asta al netto dei soli oneri di sicurezza da PSC, pari a euro 40.290,73, e comprensivo della componente manodopera;
- con provvedimento prot. MIC|MIC_PAE_UO6|23/04/2026|0001277-P, la Stazione appaltante disponeva l’esclusione della ricorrente dalla procedura, sul presupposto che la documentazione di gara prevedesse la non ribassabilità dei costi della manodopera e dei costi della sicurezza e che l’importo soggetto a ribasso fosse pari a euro 138.373,64, qualificando quindi l’offerta come formulata in difformità rispetto alla documentazione di gara e reputando la difformità come vizio originario dell’offerta economica, non suscettibile di sanatoria, in quanto afferente alla sua struttura essenziale;
- con il verbale di gara n. 1 si dava atto che alla procedura avevano partecipato quattro operatori economici, sicché, essendo le offerte ammesse inferiori a cinque, non si procedeva all’esclusione automatica delle offerte anomale ai sensi dell’art. 54 D.Lgs.
n. 36/2023, restando ferma la facoltà di verifica di congruità ai sensi dell’art. 110 del Codice;
- in data 24 aprile 2026, la ricorrente trasmetteva formale istanza di annullamento in autotutela del provvedimento di esclusione, con conseguente riammissione alla procedura e rivalutazione dell’offerta economica, contestando espressamente la qualificazione della modalità di calcolo dell’offerta come vizio originario non sanabile e sostenendo che l’eventuale indicazione di un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla Stazione appaltante avrebbe potuto rilevare, al più, nella sede propria della verifica di anomalia o congruità, non già quale causa automatica di esclusione;
- la Stazione appaltante non riscontrava l’istanza di autotutela e con decreto MIC|MIC_PAE_UO6|30/04/2026|0001368-I, Repertorio PAE|30/04/2026|DECRETO 43, veniva approvato il verbale di gara n. 1 e aggiudicato la RDO n. 6177401 in favore di ARTELETTRA Costruzioni Generali S.r.l. (con ribasso del 33,99% e con importo contrattuale pari a euro 347.572,94 oltre IVA, comprensivo di euro 215.941,77 per costi della manodopera e di euro 40.290,73 per costi della sicurezza), recependo espressamente l’esclusione della ricorrente, la cui offerta economica era stata ritenuta formulata in difformità alle previsioni della documentazione di gara per avere applicato il ribasso anche a costi ritenuti non ribassabili.
Avverso i richiamati provvedimenti si articolano i motivi di diritto di seguito sintetizzati.
I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41, c. 14, 108, c. 9, e 110 del d.lgs. n. 36/2023, art. 97 Cost., Violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione. Eccesso di potere per erronea assimilazione dei costi della manodopera agli oneri di sicurezza da interferenza, Illegittima trasformazione di un profilo di congruità in causa espulsiva automatica.
Secondo parte ricorrente, l’art. 41, c. 14, del D.Lgs. n. 36/2023, nel disporre che la stazione appaltante individui nei documenti di gara i costi della manodopera e della sicurezza, con indicazione separata rispetto all’importo assoggettato al ribasso, non introduce alcuna causa automatica di esclusione per il concorrente che formuli un’offerta nella quale il costo aziendale della manodopera sia inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante, né equipara la manodopera (che resta una componente economica dell’offerta, suscettibile di essere valorizzata in funzione dell’organizzazione imprenditoriale, della struttura aziendale e delle economie gestionali) agli oneri di sicurezza da interferenza (questi ultimi, sì, costi fissi, etero-determinati e non ribassabili, in quanto destinati a presidiare esigenze pubblicistiche di prevenzione del rischio interferenziale).
Parimenti, l’art. 108, c. 9, del D.Lgs. n. 36/2023 impone all’operatore economico di indicare nell’offerta i costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ma non sanziona con l’esclusione l’indicazione di un costo della manodopera inferiore rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante.
Diversamente, l’art. 110 del Codice disciplina la verifica di anomalia e consente alla stazione appaltante di valutare la serietà, sostenibilità e affidabilità dell’offerta, verificando anche il rispetto dei minimi salariali inderogabili e delle tutele normative e contributive applicabili.
In definitiva, nella prospettazione attorea, l’obbligo di scorporo dei costi di manodopera avrebbe una finalità di trasparenza e di successiva verifica, ma non sottrarrebbe tale componente dalla base di calcolo del ribasso complessivo.
Nella specie la Stazione appaltante, pur affermando testualmente che “la possibilità di indicare un costo della manodopera inferiore rispetto a quello stimato dalla Stazione Appaltante rileva esclusivamente ai fini della verifica della congruità dell’offerta”, avrebbe invece illegittimamente anticipato l’esito espulsivo, qualificando il criterio di calcolo adottato dalla ricorrente come vizio originario, strutturale e insanabile dell’offerta.
Né potrebbe sostenersi, secondo la ricorrente, che la separata indicazione dei costi della manodopera abbia comportato, di per sé, l’intangibilità assoluta di tale voce, avendo piuttosto funzione di trasparenza, controllo e successiva verifica; diversamente opinando, infatti, si trasformerebbe la stima della P.A. in una voce economica fissa, sottratta a ogni possibile efficientamento imprenditoriale, con compressione della concorrenza e della libertà organizzativa dell’operatore economico.
II. Violazione e falsa applicazione della lex specialis. Necessità di interpretazione conforme a legge del disciplinare, dell’Allegato G e degli atti di gara. Illegittimità, in parte qua, della lex specialis ove intesa come divieto assoluto di ribasso della manodopera con effetto espulsivo automatico.
Afferma parte ricorrente che la lex specialis andava interpretata in modo conforme alla legge, ai principi del Codice dei contratti pubblici e al diritto vivente, non già in modo da introdurre una causa automatica di esclusione non prevista dal Codice, così comprimendo la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il minor costo della manodopera discende da una più efficiente organizzazione aziendale.
Pertanto, anche a voler ammettere che la lex specialis contenesse una clausola di “non ribassabilità” dei costi della manodopera, tale previsione non avrebbe potuto legittimare un’esclusione automatica, dovendo essere operata una “interpretazione adeguatrice alla luce dell’art. 41, co. 14, d.lgs. n. 36/2023”.
La Stazione appaltante avrebbe quindi errato nel non procedere a tale interpretazione conforme a legge, applicando la clausola in modo formalistico e sproporzionato, in violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione.
Aggiunge la ricorrente che la clausola di gara non era immediatamente escludente, ma è divenuta lesiva solo nel momento in cui la Stazione appaltante l’ha applicata per estrometterla dalla procedura.
III. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità manifesta e contraddittorietà. Offerta chiara, determinata, non ambigua e non modificata. Violazione del principio di immodificabilità dell’offerta in senso inverso: la Stazione appaltante ha escluso ciò che avrebbe dovuto valutare.
Si eccepisce anche la violazione dei principi di leale collaborazione, fiducia e reciproco affidamento, che avrebbero imposto, quantomeno, l’attivazione del soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 101, c. 3, del D.Lgs. n. 36/2023.
Si evidenzia inoltre che i chiarimenti del 20 aprile 2026 non hanno introdotto nuovi elementi economici e non hanno corretto l’offerta, ma solo esplicitato una ricostruzione matematica lineare: euro 354.315,41, al netto dei soli oneri di sicurezza da PSC, ribassati del 36,17%, determinano euro 226.159,53; sommando euro 40.290,73 per oneri di sicurezza da PSC, si ottiene l’importo complessivo di euro 266.450,26.
Si sostiene, quindi, che la Stazione appaltante non potesse contestare un vizio strutturale dell’offerta, potendo, al più, ritenere necessario approfondire la sostenibilità del costo della manodopera dichiarato dalla ricorrente attraverso il procedimento di verifica di anomalia, con conseguente difetto istruttorio.
In altri termini, l’Amministrazione avrebbe confuso il piano della validità dell’offerta (che attiene alla presenza degli elementi essenziali, alla sua determinatezza, alla sua sottoscrizione, alla sua riferibilità all’operatore e alla sua conformità minima alle prescrizioni di gara) con quello della sua congruità (che attiene invece alla sostenibilità economica dell’offerta, al rispetto dei minimi salariali e alla serietà dell’impegno assunto).
IV. Violazione degli artt. 1, 2, 3 e 10 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dei principi del risultato, della fiducia, dell’accesso al mercato, della concorrenza, della proporzionalità e del favor partecipationis. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di economicità e buon andamento.
Deduce la ricorrente che l’esclusione dell’offerta economicamente più conveniente per un vizio solo apparente, comunque fisiologicamente scrutinabile attraverso la verifica di anomalia, si pone in contrasto con i principi del risultato e della fiducia, poiché ha condotto a un esito economicamente peggiore per l’Amministrazione, basato su un’interpretazione formalistica e sfavorevole alla concorrenza.
Aggiunge che la tutela rafforzata della manodopera, che costituisce la ratio della previsione dello scorporo, non si ottiene sottraendo tale costo al confronto concorrenziale, ma assicurando una verifica rigorosa della sua congruità.
V. Violazione del principio di proporzionalità e del principio di conservazione degli atti di gara. Omessa attivazione della verifica di congruità. Illegittimità della misura espulsiva quale extrema ratio non giustificata.
Parte ricorrente afferma, poi, che l’esclusione è sproporzionata, irragionevole e lesiva del principio di conservazione degli atti di gara, il quale impone, ove possibile, di preservare l’offerta validamente presentata e di evitare esiti espulsivi non necessari, soprattutto quando l’offerta è chiara e consente alla Stazione appaltante di svolgere tutte le verifiche previste dalla legge.
VI. Illegittimità derivata del verbale di gara e del decreto di aggiudicazione. Violazione degli artt. 17 e 18 del d.lgs. n. 36/2023. Necessità di riammissione della ricorrente, collocazione quale prima classificata, eventuale verifica di congruità e aggiudicazione in favore di LA BOTANICA S.r.l.
Infine, la ricorrente sostiene che l’illegittimità del provvedimento di esclusione travolga sia il verbale di gara n. 1 (che recepisce la medesima erronea impostazione della Stazione appaltante), sia il provvedimento di aggiudicazione del 30 aprile 2026 (che, a sua volta, approva il verbale, prende atto dell’esclusione e aggiudica la procedura ad ARTELETTRA Costruzioni Generali S.r.l.).
Precisa, al riguardo, che la propria posizione è assistita da prova di resistenza piena: dalla stessa documentazione di gara emerge che LA BOTANICA S.r.l. ha offerto il ribasso più elevato, pari al 36,17%, mentre ARTELETTRA Costruzioni Generali S.r.l. ha offerto il ribasso del 33,99%, sicché, trattandosi di procedura da aggiudicare con il criterio del minor prezzo, l’annullamento dell’esclusione comporta la riammissione della ricorrente e la sua collocazione quale prima classificata, salva la sola eventuale verifica di congruità ex art. 110 D.Lgs. n. 36/2023.
Si sono costituiti in resistenza sia il Parco Archeologico di Paestum e Velia, sia la controinteressata ARTELETTRA Costruzioni Generali S.r.l.
Con decreto presidenziale n. 218 del 6 maggio 2026, la domanda di adozione di misure cautelari monocratiche è stata respinte “Considerato che nella specie, essendo stato proposto ricorso avverso l’aggiudicazione, è comunque applicabile il meccanismo dello stand still “processuale” di cui all’art. 18, comma 4, D.lgs. n. 36/2023, che non consente la stipula del contratto fino alla pronuncia del provvedimento cautelare di primo grado; Ritenuto pertanto che non è configurabile alcuna ragione di danno irreversibile in capo all’odierna parte ricorrente, in quanto l’effetto sospensivo automatico, rispetto alla paventata stipula del contratto, deriva direttamente dalla legge”.
In data 9 giugno 2026 ARTELETTRA Costruzioni Generali ha impugnato con ricorso incidentale i medesimi atti gravati in via principale, nella parte in cui non hanno rilevato ulteriori profili di esclusione della società LA BOTANICA e non hanno rilevato ulteriori profili di illegittimità dell’offerta dalla stessa presentata, eccependo, in sintesi, l’inammissibilità dell’offerta, che sarebbe manifestamente in perdita, e l’erroneità del costo della manodopera.
All’udienza in camera di consiglio dell’11 giugno 2026 le parti hanno chiesto che le rispettive istanze cautelari fossero assorbite nella discussione del merito già fissata nella udienza pubblica del 15 luglio 2026.
Con memoria depositata in data 22 giugno 2026, la ricorrente principale ha ribadito di essersi vista escludere dalla procedura prima e a prescindere da ogni verifica e ha contestato la presunta alterazione dell’offerta.
Quanto al ricorso incidentale, rileva che con esso non sono state individuate cause espulsive autonome, bensì si sollecita una verifica di anomalia sostitutiva, contestando il calcolo dei costi ivi effettuato onde sostenere che l’offerta fosse in perdita.
Con ulteriore memoria depositata in data 28 giugno 2026, la ricorrente principale ha affermato che, quando la verifica dell’anomalia non sia stata ancora svolta, il Giudice può, al più, rimuovere l’atto illegittimo e rimettere alla Stazione appaltante l’esercizio del potere tecnico-discrezionale, scongiurando la sostituzione del Giudice amministrativo nei poteri non ancora esercitati dalla P.A.
Con successiva memoria e replica la ricorrente incidentale ha insistito nelle proprie difese.
La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 15 luglio 2026 ed è stata trattenuta in decisione sulle conclusioni delle parti.
DIRITTO
Il ricorso principale è fondato.
L’art. 41, c. 14, del Codice dei contratti pubblici testualmente recita: “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
Sulla corretta interpretazione della richiamata norma si è espressa l’ANAC con Delibera n. 528 del 15 novembre 2023, secondo cui “la lettura sistematica della prima parte dell’articolo 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, secondo il quale i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, e della seconda parte della norma, che riconosce al concorrente la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo offerto deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, induce a ritenere che il costo della manodopera, seppur quantificato e indicato separatamente negli atti di gara, rientri nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo contrattuale”.
Nello stesso senso, il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che:
“Al fine di leggere e applicare correttamente la clausola della lex specialis, è significativo richiamare, solo quale supporto interpretativo, l’art. 41 comma 14 del D.Lgs. n. 36 del 2023 che, significativamente, opera una netta "inversione di rotta" rispetto al D.Lgs. n. 50 del 2016 laddove dispone: "14. Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale".
Persino nel "nuovo Codice", che in applicazione di un preciso criterio di delega di cui all’art. 1 comma 2 lett. t) della L. n. 78 del 2022, ha previsto "in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso" è stata fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso che coinvolga il costo della manodopera sia derivante da una più efficiente organizzazione aziendale così armonizzando il criterio di delega con l’art. 41 della Costituzione” (Cons. Stato, Sez. V, 9 giugno 2023, n. 5665).
L’indirizzo è stato, peraltro, successivamente confermato sia dall’ANAC (v. Delibera n. 452 del 9 ottobre 2024: “I costi della manodopera, seppur quantificati e indicati separatamente negli atti di gara, rientrano nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo contrattuale. I costi della manodopera non sono in assoluto insuscettibili di ribasso e l’eventuale divieto indicato nel bando va inteso come relativo. La conseguenza per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera è, non l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia”), sia dalla giurisprudenza amministrativa (v., ex multis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 9 marzo 2026, n. 1151: “Per quanto qui d’interesse, la giurisprudenza afferma che, sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del D.Lgs. n. 36 del 2023, per l’operatore economico che applichi il ribasso ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia. Devono poi ritenersi legittime le modificazioni ovvero le rimodulazioni del costo della manodopera fornite dall’operatore economico in fase di verifica dell’anomalia dell’offerta, purché ciò avvenga nel rispetto dei minimi salariali inderogabili. Ciò, tuttavia, potrà avvenire a condizione che tale ribasso dei costi della manodopera risulti coerente con una " più efficiente organizzazione aziendale" che l’operatore dovrà dimostrare in sede di verifica dell’anomalia, doverosamente promossa dalla stazione appaltante, richiedendo ai concorrenti le dovute giustificazioni”).
Da ciò discende la manifesta fondatezza del primo motivo di ricorso, con conseguente assorbimento di tutte le ulteriori doglianze.
Passando all’esame del ricorso incidentale, si osserva quanto segue.
Con esso, ARTELETTRA pretenderebbe di far rilevare l’inammissibilità dell’offerta della controparte, in quanto in perdita, senza però che vi sia stata alcuna valutazione sull’anomalia dell’offerta da parte della Stazione appaltante.
In merito alla sostenibilità economica dell’offerta la giurisprudenza ha precisato che “Al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerato anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivanti per l’impresa dall’essere aggiudicataria e aver portato a termine un appalto pubblico. Ne discende che, solo un utile pari a zero o l’offerta in perdita rendono ex se inattendibile l’offerta” (T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 6 giugno 2024, n. 709).
E’ stato rilevato, inoltre, che “anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivanti per l’impresa dall’essere aggiudicatario e aver portato a termine un appalto pubblico (Cons. Stato, Sez. V, 5 maggio 2023, n. 4559; nello stesso senso Cons. Stato, Sez. IV, 16 gennaio 2023, n. 500; TAR Lombardia, Sez. IV, 30 ottobre 2020, n. 2044)” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 22 aprile 2024, n.7892).
Con riferimento alla portata del c.d. “utile necessario”, si è affermato che “Gli appalti pubblici devono essere affidati ad un prezzo che consenta un adeguato margine di guadagno per le imprese: infatti, se è vero che un profitto esiguo non denota di per sé l’inaffidabilità dell’offerta, è altrettanto vero che l’utile non può ridursi ad una cifra meramente simbolica” (T.A.R. Liguria, I, 18 luglio 2023, n. 722).
Ne discende che l’anomalia dell’offerta non consegue alla semplice esiguità del profitto, ma deriva dal fatto che l’utile sia così basso da esse qualificabile come “meramente simbolico”.
Tutti questi parametri necessari ai fini della valutazione sulla congruità economica dell’offerta non sono mai stati considerati poiché l’offerta del ricorrente principale non è mai stata valutata, sicché la censura che oggi muove la ricorrente incidentale avrebbe il senso di una contestazione in prevenzione.
Contestazione in prevenzione che viene chiesta a questo giudice senza che il soggetto deputato alla valutazione stessa, e cioè la stazione appaltante, abbia mai potuto esprimersi.
Il ricorso incidentale, pertanto, è infondato.
In definitiva, il ricorso principale va accolto nei termini di cui in motivazione e vanno annullati i provvedimenti di esclusione della ricorrente e di aggiudicazione alla controinteressata, con conseguente riammissione della ricorrente e rivalutazione della relativa offerta da parte della Stazione appaltante, previa eventuale verifica di congruità ex art. 110 D.Lgs. n. 36/2023.
Le spese processuali, che seguono il principio della soccombenza, si liquidano come da dispositivo, mentre vanno compensate le spese fra il ricorrente incidentale e la stazione appaltante.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso principale nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla gli atti con esso impugnati; rigetta il ricorso incidentale.
Condanna l’Amministrazione resistente e la ricorrente incidentale, in solido tra loro, alla refusione delle spese processuali di lite a favore della ricorrente, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato; compensa le spese fra il ricorrente incidentale e la stazione appaltante.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Nicola Durante, Presidente
Gaetana Marena, Primo Referendario
Laura Zoppo, Primo Referendario, Estensore
