Sommario: 1. Premessa. - 2. La nozione di coercizione economica nel Regolamento. - 3. Struttura e funzionamento dell’Anti‑Coercion Instrument: 3.1 Il procedimento; 3.2 Punti di forza e criticità dello strumento. - 4. L’ACI e il settore degli appalti pubblici. - 5. Considerazioni conclusive.
1. Premessa
Il Regolamento (UE) 2023/2675, noto come Anti‑Coercion Instrument (“ACI”) rappresenta uno degli interventi più significativi adottati dall’Unione Europea negli ultimi anni in materia di tutela della propria autonomia strategica. Ribattezzato dai media come “the big bazooka”, lo strumento, direttamente applicabile negli Stati membri, si propone di contrastare atti di coercizione economica esercitati da Stati terzi mediante misure commerciali o restrizioni finalizzate ad influenzare decisioni politiche dell’UE o degli Stati membri.
L’adozione dell’ACI si inserisce in un contesto geopolitico caratterizzato da crescente instabilità e dall’uso certo non inedito al contrario sempre più frequente, anche alle latitudini europee, delle dinamiche economiche e commerciali come strumenti di pressione politica. In tale scenario, il settore degli appalti pubblici assume un ruolo centrale, trattandosi di un ambito particolarmente esposto ad interazioni con l’esterno e per ciò stesso in grado di esercitare una considerevole leva strategica di politica commerciale.
2. La nozione di coercizione economica nel Regolamento
L’art. 2 del Regolamento definisce la coercizione economica come l’atto di uno Stato terzo che “applica o minaccia di applicare una misura che incide sugli scambi o sugli investimenti al fine di impedire od ottenere la cessazione, la modifica o l’adozione di un particolare atto da parte dell’Unione o di uno Stato membro, interferendo in tal modo nelle legittime scelte sovrane dell’Unione o di uno Stato membro”.
La coercizione “esplicita” assume tipicamente la forma di dazi, divieti o sanzioni.
Tuttavia, a scenari complessi si associano misure altrettanto complesse, sicché la coercizione può manifestarsi anche in forme “dissimulate”, attraverso l’uso improprio di strumenti formalmente legittimi — come procedure antidumping o controlli sanitari — ma impiegati con finalità politiche. Un esempio emblematico è rappresentato dalle misure antidumping cinesi sul vino australiano o dai controlli fitosanitari russi sui fiori olandesi, adottati in contesti di tensione politica e non giustificati da reali esigenze tecniche.
Si ha coercizione anche in caso di “boicottaggi” informali, non ufficiali, promossi o tollerati da autorità governative (si pensi al blocco non dichiarato delle licenze di importazione indonesiane nei confronti di prodotti europei, come vino e latticini, attuato quale ritorsione contro la politica UE sui biocarburanti).
Infine, la coercizione può presentarsi in modalità extra‑territoriale, quando uno Stato applica sanzioni che colpiscono operatori dell’Unione per attività svolte in Paesi terzi; un esempio sono le sanzioni secondarie che colpiscono imprese europee operanti in mercati ritenuti sensibili da potenze extra‑UE.
Non sono qualificabili come condotte coercitive le pressioni rivolte esclusivamente a imprese private prive di finalità di condizionamento politico.
3. Struttura e funzionamento dell’Anti‑Coercion Instrument
3.1 Il procedimento
L’art. 4 del Regolamento prevede che la Commissione Europea avvii un’indagine preliminare volta a verificare:
- l’esistenza di pregiudizio, incluso un danno economico;
- l’intento coercitivo;
- l’impatto sulla sovranità dell’Unione.
Parallelamente, l’art. 7 impone il ricorso prioritario a strumenti di de‑escalation diplomatica, anche tramite organismi multilaterali quali il WTO.
Qualora la coercizione persista, l’UE può adottare misure proporzionate al pregiudizio per l’Unione, tra cui:
- aumento o sospensione di dazi;
- restrizioni su servizi, investimenti e diritti di proprietà intellettuale;
- controlli mirati sulle esportazioni;
- limitazioni all’accesso ai mercati pubblici europei.
La Commissione propone, se del caso, che il Consiglio stabilisca che il paese terzo è obbligato a riparare al pregiudizio subito dall’Unione, tenuto conto della natura e dell’entità del danno causato e sull’obbligo generale e del diritto internazionale consuetudinario di riparare integralmente il pregiudizio causato da un atto internazionalmente illecito.
Le misure sono proposte dalla Commissione e quindi adottate dal Consiglio a maggioranza qualificata (art. 5), scelta che rafforza l’unità decisionale dell’Unione e depotenzia l’esercizio dei veti nazionali.
Il Parlamento europeo è sempre informato di ogni atto di esecuzione, sia esso proposto o adottato.
3.2 Punti di forza e criticità dello strumento
L’ACI presenta diversi elementi di solidità sistemica. In primo luogo, offre un quadro normativo chiaro e prevedibile, che consente agli operatori e agli Stati membri di comprendere con precisione presupposti, fasi procedurali e possibili esiti dell’intervento europeo.
In secondo luogo, il meccanismo decisionale fondato sulla maggioranza qualificata rafforza l’unità d’azione dell’Unione, riducendo il rischio di stallo dovuto a veti nazionali.
Infine, lo strumento si caratterizza per un’elevata flessibilità nella scelta delle misure, che possono essere calibrate in modo proporzionato e mirato rispetto alla condotta coercitiva contestata.
Permangono - tuttavia - alcune aree problematiche. La più significativa riguarda la difficoltà di dimostrare l’intento coercitivo, elemento essenziale ma spesso complesso da accertare, soprattutto in presenza di misure informali o dissimulate.
A ciò si aggiunge il rischio di interpretazioni divergenti tra Stati membri, che potrebbe incidere sull’applicazione uniforme del Regolamento.
Non va infine trascurato il possibile innesco di contenziosi in sede WTO, pur attenuato dalla clausola di compatibilità delle iniziative ACI con gli accordi WTO e gli altri accordi multilaterali prevista dall’art. 12.
4. L’ACI e il settore degli appalti pubblici
Come anticipato in premessa, il settore degli appalti pubblici costituisce uno degli ambiti in cui l’ACI può dispiegare gli effetti più rilevanti. Le misure ACI operano come lex specialis rispetto alle direttive appalti, con applicazione diretta e uniforme negli Stati membri.
I settori maggiormente esposti includono ICT, infrastrutture strategiche e componentistica industriale ad alto valore aggiunto.
L’Allegato 1 del Regolamento elenca tra le misure di risposta potenziali:
“a) l’esclusione dagli appalti pubblici di beni, servizi o di fornitori di beni o prestatori di servizi del paese terzo interessato o l’esclusione dagli appalti pubblici delle offerte il cui valore globale è costituito per oltre il 50 % da beni o servizi originari del paese terzo interessato, a meno che non sia necessaria una percentuale inferiore alla luce delle circostanze eccezionali del caso e purché la percentuale rimanente di beni o servizi non sia coperta da impegni assunti dall’Unione ai sensi dell’accordo sugli appalti pubblici concluso con l’Organizzazione mondiale del commercio o di un altro accordo sugli appalti pubblici concluso tra l’Unione e un paese terzo diverso dal paese terzo interessato; o
b) l’imposizione di un adeguamento del punteggio per le offerte di beni o servizi del paese terzo interessato o per le offerte di fornitori di beni o prestatori di servizi del paese terzo interessato.” Le amministrazioni aggiudicatrici avranno quindi l’obbligo di “ridurre relativamente, fatte salve talune eccezioni, il punteggio di un'offerta a seguito della sua valutazione, sulla base dei criteri di aggiudicazione dell'appalto definiti nei pertinenti documenti di gara, di una determinata percentuale. Nei casi in cui il prezzo o il costo sia l'unico criterio di aggiudicazione dell'appalto, l'adeguamento del punteggio è l'aumento relativo, ai fini della valutazione delle offerte, di una determinata percentuale del prezzo proposto da un offerente”
Quindi l’esclusione automatica e, prima ancora, l’inammissibilità di offerte provenienti dal Paese terzo è la più significativa - e “tranchant” - misura di risposta a valersi sul soggetto offerente.
Alle stazioni appaltanti potrebbe anche essere imposta una valutazione delle imprese della filiera dei fornitori degli offerenti o aggiudicatari.
Le imprese europee dovranno quindi monitorare con attenzione la provenienza delle imprese della propria supply chain, poiché la presenza di subfornitori appartenenti a Paesi coercitivi potrebbe determinare limitazioni indirette, anche a danno delle società partecipate, appartenenti allo stesso Gruppo di imprese.
La riduzione delle possibilità di scelta dei subcontraenti potrebbe porre le imprese in una situazione di oggettiva difficoltà, in particolare nei settori ad elevata specializzazione tecnica. In tali ambiti, infatti, l’individuazione di subcontraenti qualificati, disponibili e non interessati dalle misure restrittive può diventare complessa, con il rischio di comprimere la capacità dell’operatore economico di strutturare un’offerta competitiva.
A ciò si aggiunga la possibile alterazione dell’equilibrio negoziale con i subcontraenti rimasti “ammissibili”, i quali potrebbero trovarsi in una posizione di forza tale da incidere sulle condizioni economiche e contrattuali. Ne deriverebbero potenziali carenze di offerte già in fase di gara o incrementi dei costi in corso d’esecuzione, con effetti negativi sulla competitività complessiva dell’appalto e sulla stabilità della filiera.
L’impatto sulla supply chain può dunque rivelarsi significativo, soprattutto laddove la struttura produttiva dipenda da componenti o servizi provenienti da Paesi oggetto delle misure ACI. In tali casi, la necessità di riconfigurare la filiera, sostituire fornitori o reperire alternative tecnologiche potrebbe comportare ritardi, costi aggiuntivi e rischi operativi non trascurabili, incidendo sulla capacità delle imprese di garantire continuità ed efficienza produttiva.
Il Regolamento, tuttavia, consente all’Unione di circostanziare l’ambito oggettivo di applicazione delle misure, limitandolo ai settori ritenuti strategicamente sensibili. Tra questi figurano, a titolo esemplificativo, l’ICT, le infrastrutture critiche, la difesa e i trasporti.
Una delimitazione mirata permetterebbe di attenuare l’impatto sistemico sulle filiere produttive, concentrando l’intervento nei comparti in cui la vulnerabilità geopolitica è più elevata e la dipendenza da operatori di Paesi terzi potrebbe tradursi in un rischio per la sicurezza economica dell’Unione.
5. Considerazioni conclusive
L’Anti‑Coercion Instrument si configura come uno strumento di difesa economica di notevole impatto, destinato a incidere in modo significativo sulla politica commerciale dell’Unione e, in particolare, sul settore degli appalti pubblici. La finalità non è quella di alimentare dinamiche conflittuali, bensì di rafforzare la capacità dell’UE di reagire in modo coordinato e proporzionato a pressioni esterne, preservando la propria autonomia decisionale e la stabilità del mercato interno.
L’integrazione di elementi di politica estera e geopolitica nel quadro degli appalti pubblici rappresenta un’evoluzione di rilievo, destinata a incidere sulle strategie degli operatori economici e sulla gestione delle procedure di gara nei prossimi anni.
Tale evoluzione assume una particolare rilevanza nel contesto italiano, caratterizzato da un tessuto produttivo composto in larga parte da PMI altamente specializzate, spesso inserite in filiere globali e quindi più esposte a shock derivanti da restrizioni commerciali o da improvvisi mutamenti negli equilibri geopolitici.
In Italia, inoltre, la forte presenza di settori strategici a controllo pubblico — energia, trasporti, infrastrutture, difesa — rende il sistema degli appalti un terreno particolarmente sensibile all’applicazione di misure ACI.
Le stazioni appaltanti italiane, già chiamate a confrontarsi con un quadro normativo complesso e in continua evoluzione (si pensi al nuovo Codice dei contratti pubblici), potrebbero dunque trovarsi a dover integrare ulteriori valutazioni di natura geopolitica nella fase di programmazione delle gare, con impatti sulla definizione dei requisiti di partecipazione, sulla qualificazione dei fornitori e sulla gestione del rischio lungo la supply chain.
Un ulteriore profilo riguarda il possibile effetto di selezione del mercato: l’applicazione di misure restrittive potrebbe favorire operatori nazionali o europei in settori dove la concorrenza di imprese extra‑UE è particolarmente intensa, come l’ICT, la componentistica industriale o le infrastrutture digitali. Ciò potrebbe tradursi, da un lato, in un’opportunità per il rafforzamento della capacità industriale italiana; dall’altro, in un rischio di aumento dei costi o di riduzione dell’offerta, soprattutto nei comparti dove la dipendenza da fornitori esteri è strutturale e non agevolmente rimovibile.
Infine, l’ACI potrebbe stimolare una riflessione più ampia sul ruolo degli appalti pubblici come strumento di politica industriale.
L’Italia, che già utilizza il procurement per promuovere innovazione, sostenibilità e digitalizzazione, potrebbe trovarsi a integrare anche obiettivi di sicurezza economica e autonomia strategica, contribuendo a una ridefinizione del rapporto tra mercato, Stato e interessi geopolitici.