Il vincolo di territorialità nel servizio NCC: tra effettività del servizio e tutela dell’affidamento

Guida alla lettura

1. Il quadro normativo di riferimento del servizio NCC

La disciplina degli autoservizi pubblici non di linea, che comprende tanto i taxi quanto il noleggio con conducente, trova la sua fonte primaria nella legge quadro n. 21 del 15 gennaio 1992. Tale legge delinea due servizi con caratteristiche distinte: il servizio taxi, rivolto a un'utenza indifferenziata e con stazionamento su aree pubbliche, e il servizio NCC, che si rivolge a un'utenza specifica che avanza richiesta presso la sede o la rimessa del vettore. Proprio la nozione di “rimessa” costituisce da sempre il fulcro del sistema NCC. L'art. 8, comma 3, della L. 21/1992, stabilisce infatti che “per poter conseguire e mantenere l'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente è obbligatoria la disponibilità di una rimessa [...] presso cui i veicoli sostano e sono a disposizione dell'utenza”.

Il dibattito, acuito da interventi normativi successivi e da pronunce della Corte Costituzionale (su tutte, la n. 56/2020), si è a lungo concentrato sulla portata del vincolo territoriale: la rimessa deve trovarsi obbligatoriamente nel territorio del comune che rilascia il titolo? E l'attività deve iniziare e terminare in tale territorio?

La sentenza in commento interviene proprio su questi interrogativi, valorizzando il ruolo delle fonti normative locali (regolamenti comunali) e l'imprescindibilità di un legame sostanziale e non fittizio con la comunità di riferimento.

2. La vicenda al vaglio del Consiglio di Stato

La controversia trae origine dal provvedimento con cui il Comune di Sanremo ha revocato un'autorizzazione NCC, rilasciata nel 2008, al suo titolare. La revoca si fondava su tre distinti presupposti, accertati dalla polizia municipale: 1) l'assenza di una sede secondaria o unità locale dell'impresa nel territorio comunale; 2) la comprovata inutilizzazione della rimessa dichiarata in Sanremo; 3) la mancata iscrizione del titolare al ruolo dei conducenti presso la Camera di Commercio di competenza, essendo egli iscritto solo a quella di Roma.

Dopo la reiezione del ricorso in primo grado da parte del T.A.R. Liguria, l'appellante ha adito il Consiglio di Stato, sostenendo, in sintesi: l'inapplicabilità ratione temporis di un obbligo di avere la rimessa nel territorio comunale per un'autorizzazione del 2008; l'erronea valutazione circa l'indisponibilità della rimessa, la cui assenza al momento dei controlli era giustificata dallo svolgimento di servizi altrove; la sproporzione della sanzione della revoca e la violazione del principio di legittimo affidamento, data la distanza temporale (15 anni) dal rilascio del titolo.

3. La decisione: i principi affermati dal Consiglio di Stato

Il Giudice di appello, con la sentenza n. 8336/2025, respinge il gravame, offrendo una motivazione articolata e di notevole interesse sistematico, i cui passaggi salienti meritano un'analisi approfondita.

3.1. Il vincolo di territorialità: un requisito originario e non sopravvenuto

Il primo, fondamentale, chiarimento riguarda la fonte del vincolo di territorialità. Il Collegio smonta la tesi dell'appellante, secondo cui tale obbligo sarebbe sorto solo con le modifiche legislative del 2019, evidenziando come, nel caso di specie, esso fosse già sancito a un duplice livello: in primo luogo, nell'atto stesso di autorizzazione del 2008, che prevedeva espressamente lo stazionamento del veicolo nella rimessa dichiarata a Sanremo; in secondo luogo, nel Regolamento comunale, che all'art. 7, comma 6, imponeva la “disponibilità nel territorio comunale” di una rimessa come condizione per il conseguimento del titolo. La Corte, quindi, sposta il baricentro della questione dalla legge nazionale (all'epoca silente) alla normativa locale e alle stesse pattuizioni contenute nel titolo abilitativo, mai contestate dal titolare. A sostegno di tale impostazione, viene richiamato un consolidato orientamento giurisprudenziale: “l’obbligo di utilizzare, nell'esercizio del servizio di NCC, esclusivamente una rimessa ubicata all'interno del territorio del comune che rilascia l'autorizzazione, è immediatamente finalizzato a garantire che il servizio stesso, pur potendosi svolgere senza limiti spaziali, cominci e termini presso la medesima rimessa, ovvero entro il territorio comunale. Ciò risponde all'esigenza di assicurare che il detto servizio sia svolto, almeno tendenzialmente, a favore della comunità locale di cui il Comune è ente esponenziale”.

Viene così ribadita la ratio pubblicistica del servizio NCC, che, pur essendo un'attività d'impresa, è concepito come complementare al trasporto pubblico di linea e finalizzato a soddisfare le esigenze di mobilità di una specifica comunità locale.

3.2. Dalla mera disponibilità all'effettività della rimessa

Di particolare pregio è il passaggio in cui la Corte affronta il tema dell'effettivo utilizzo della rimessa. Non è sufficiente, secondo i Giudici, la mera disponibilità giuridica di un locale (ad esempio, tramite un contratto di locazione), ma è necessario che tale rimessa sia concretamente e funzionalmente utilizzata come base operativa dell'attività.

Nel caso di specie, le prove documentali dimostravano inequivocabilmente che il servizio veniva svolto “in modo continuativo in tutt’altra parte d’Italia”, in particolare a Roma. L'assenza del veicolo durante i controlli non era, quindi, episodica, ma sintomatica di una delocalizzazione di fatto dell'intera attività. Il Consiglio di Stato rafforza tale conclusione richiamando il giudicato formatosi in un separato giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, che aveva già accertato il mancato utilizzo della rimessa. La sentenza, pertanto, eleva l'effettività a criterio guida per la verifica del rispetto dei requisiti di legge, svalutando le costruzioni puramente formali.

3.3. Decadenza vs. autotutela: la natura vincolata del provvedimento

Altro snodo cruciale della decisione è la qualificazione giuridica del provvedimento impugnato. L'appellante lo interpretava come un atto di revoca in autotutela, soggetto ai limiti temporali e all'onere di ponderazione degli interessi di cui all'art. 21-nonies della L. 241/1990, invocando la tutela del proprio affidamento consolidatosi in 15 anni. Il Consiglio di Stato rigetta nettamente questa impostazione. La disponibilità di una rimessa, ai sensi dell'art. 8, comma 3, della L. 21/1992, è un requisito indispensabile non solo per ottenere, ma anche per “mantenere” il titolo. La sua perdita (o, come in questo caso, la sua comprovata e sistematica inutilizzazione, che ne equivale alla mancanza) non apre la strada a un potere discrezionale di revoca da parte dell'amministrazione, ma determina l'automatica “decadenza” dell'autorizzazione. Si tratta, come precisato dalla Corte richiamando l'Adunanza Plenaria n. 18/2020, di un atto di natura vincolata, meramente dichiarativo del venir meno di un presupposto essenziale per la prosecuzione del rapporto. Di conseguenza, non trovano applicazione le garanzie procedurali e sostanziali previste per l'esercizio del potere di autotutela, e le doglianze relative alla violazione del legittimo affidamento risultano inconferenti.

4. Considerazioni conclusive: l’effettività come bussola dell’interprete

La sentenza n. 8336/2025 del Consiglio di Stato si configura come un importante punto di riferimento per operatori e amministrazioni. Essa lancia un messaggio inequivocabile: il legame con il territorio che rilascia l'autorizzazione NCC non può essere un mero orpello burocratico, ma deve tradursi in un radicamento effettivo e operativo. La pronuncia censura, con solidità di argomenti, la prassi, sempre più diffusa, di utilizzare autorizzazioni ottenute in piccoli comuni per operare stabilmente e quasi esclusivamente nei grandi centri metropolitani, eludendo di fatto la funzione e lo spirito della normativa di settore.

Affermando il principio della “sostanza sulla forma” e chiarendo la natura vincolata della decadenza per il venir meno dei requisiti essenziali, il Collegio fornisce alle amministrazioni comunali uno strumento giuridico robusto per contrastare i fenomeni elusivi e garantire che il servizio NCC risponda effettivamente alle esigenze della comunità locale di riferimento. Al contempo, essa funge da monito per gli operatori del settore, richiamandoli a un'interpretazione e a un'applicazione della normativa che sia fedele non solo alla lettera, ma anche alla ratio pubblicistica che la ispira.

Pubblicato il 10/03/2025

N. 01957/2025REG.PROV.COLL.

N. 04661/2024 REG.RIC.

R E P U B B L I C A       I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4661 del 2024, proposto da

Mauro Ferri, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore della General Services Agency s.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Malossini e Francesco Vannicelli, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Varrone, 9;

Comune di Sanremo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Nuvoloni, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

Ivano Fascianelli ed A.N.A.R. - Associazione Noleggiatori dell’Area Metropolitana di Roma (già Associazione Nazionale Autonoleggiatori

Riuniti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Carlo Cipriani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Federico Confalonieri, 1;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 390/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sanremo, di Ivano Fascianelli e dell’A.N.A.R.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Valerio Perotti, uditi per le parti gli avvocati Alessandro Malossini e Giovanni Nuvoloni e dato atto che l’avvocato Carlo Cipriani ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Liguria, il sig. Mauro Ferri – in proprio e quale legale rappresentante pro tempore della General Services Agency s.r.l. – già titolare di autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente (NCC) rilasciatagli dal Comune di Sanremo in data 18 marzo 2008, successivamente conferita in uso alla General Services Agency s.r.l. di cui lo stesso ricorrente era amministratore unico, impugnava il provvedimento con cui il medesimo Comune aveva revocato la detta autorizzazione.

L’atto di revoca era fondato sui seguenti presupposti, precedentemente accertati con distinti verbali della polizia municipale:

1. non risultava l’esistenza di una sede secondaria o di una unità locale dell’impresa nel territorio dello stesso Comune;
2. la rimessa ubicata in tale ambito territoriale risultava inutilizzata;
3. l’interessato non era iscritto al ruolo dei conducenti dei veicoli adibiti a servizi pubblici non di linea presso la Camera di commercio di Imperia.

A sostegno del proprio gravame, l’interessato deduceva i seguenti motivi di impugnazione:

1. Sulla mancanza di una sede secondaria nel territorio comunale. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Difetto di istruttoria. Illogicità manifesta. Manifesta ingiustizia. Insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione. Incostituzionalità anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020.
2. Insussistenza dell’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio anche dopo l’approvazione dell’art. 10 bis della legge 11 febbraio 2019, n. 12. Insussistenza di un vincolo di territorialità. Violazione per quanto di ragione degli artt. 3, 8 e 11 della legge 15 gennaio 1991, n. 21. Violazione dell’art. 41 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Difetto di istruttoria. Illogicità manifesta. Manifesta ingiustizia. Insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione. Incostituzionalità anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020.
3. Sviamento di potere. Esorbitanza nell’esercizio dell’attività amministrativa. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, illogicità ed ingiustizia manifesta. Travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria. Insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione.

4. Sulla inesistenza dell’obbligo di iscrizione nel ruolo dei conducenti NCC tenuto dalla CCIAA della provincia ove è ubicato il Comune in cui è stata rilasciata l’autorizzazione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 della legge 21/1992. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Difetto dei presupposti. Travisamento dei fatti. Illegittimità manifesta. Manifesta irragionevolezza. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 41, 97, 117 e 120 della Costituzione.
5. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 19 e 21 della legge 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Difetto dei presupposti. Travisamento dei fatti. Ingiustizia manifesta, manifesta irragionevolezza. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione.
6. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 bis della legge 21/1992. Esorbitanza della sanzione irrogata. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Difetto dei presupposti. Travisamento dei fatti. Ingiustizia manifesta, manifesta irragionevolezza. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Sanremo chiedeva la reiezione del ricorso, in quanto infondato.

Intervenivano ad opponendum l’Associazione Noleggiatori dell’Area Metropolitana di Roma (A.N.A.R.) ed il legale rappresentante della stessa sig. Ivano Fascianelli, altresì titolare di una licenza taxi rilasciata dal Comune di Roma. Anche il Comune di Sanremo si costituiva, parimenti insistendo per il rigetto del gravame.

Con sentenza 28 maggio 2024, n. 390, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione il sig. Mauro Ferri interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di gravame:

1. Sulla errata considerazione della normativa applicabile alla autorizzazione NCC del ricorrente – Error in iudicando della sentenza impugnata – Eccesso di potere per difetto dei presupposti – Difetto di istruttoria – Illogicità manifesta – Manifesta ingiustizia – Insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione – Incostituzionalità anche alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 56/2020.
2. In subordine sulla errata interpretazione della disciplina entrata in vigore nel 2019 (nel denegato caso la si consideri applicabile al caso di specie) – Error in iudicando della sentenza impugnata – Eccesso id potere per difetto dei presupposti – Difetto di istruttoria – Illogicità manifesta – Manifesta ingiustizia – Insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione – Violazione per quanto di ragione degli art. 3, 8 e 11 della legge 15 gennaio 1991 n. 21 – Violazione dell’art. 41 della Costituzione – Incostituzionalità anche alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 56/2020.
3. Erroneità della sentenza impugnata con riferimento all’aspetto sanzionatorio e di autotutela – Error in iudicando – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 bis della legge 21/1992- Esorbitanza della sanzione irrogata – Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Difetto dei presupposti – Travisamento dei fatti – Ingiustizia manifesta, manifesta irragionevolezza –Violazione e/o falsa applicazione degli artt.19 e 21 della legge 241/1990 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Difetto dei presupposti – Travisamento dei fatti – Ingiustizia manifesta, manifesta irragionevolezza – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione.
4. Sulla inesistenza dell’obbligo di iscrizione nel ruolo dei conducenti NCC tenuto dalla CCIAA della Provincia ove è ubicato il Comune in cui è stata rilasciata l’autorizzazione – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 della legge 21/1992 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Difetto dei presupposti – Travisamento dei fatti – Illegittimità manifesta, manifesta irragionevolezza – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 41, 97, 117 e 120 della Costituzione.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Sanremo concludeva per l’infondatezza dell’appello, chiedendo che fosse respinto.

Anche l’A.N.A.R. si costituiva, parimenti insistendo per la reiezione del gravame.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 12 dicembre 2024 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello si deduce che prima delle modifiche della legge n. 21 del 1992 entrate in vigore nel 2019 sussisteva solo, a carico delle imprese esercenti l’attività di NCC, l’obbligo di avere una rimessa ed una sede (che potevano anche coincidere) ma non anche quello di ubicare detti elementi nel territorio comunale (nel silenzio della norma al riguardo).

Ciò in ragione della formulazione testuale dell’art. 3 della suddetta legge, a mente del quale, nella versione originale, “il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede del vettore, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio. Lo stazionamento dei mezzi avviene all’interno delle rimesse o presso i pontili di attracco”.

Per l’effetto, la circostanza che nel titolo autorizzatorio fosse indicata l’ubicazione della rimessa non costituirebbe un argomento idoneo, in applicazione della legge 21 del 1992 nella sua versione originaria, per escludere che la vettura potesse essere ricoverata anche in altre rimesse site al di fuori del territorio comunale; del resto, la stessa giurisprudenza avrebbe confermato – con orientamento costante – che la norma di legge che onerava di avere la rimessa nell’ambito comunale, non sarebbe mai entrata in vigore tra il 2008 ed il 2019.

L’obbligo di ubicare la rimessa e/o una sede operativa nel territorio comunale varrebbe pertanto per le sole licenze NCC rilasciate dal 2019 in poi (laddove quella dell’appellante risale al 2008).

Il motivo non è fondato.

Va in primo luogo posto in evidenza come fosse l’autorizzazione rilasciata all’odierno appellante in data 18 marzo 2008 a prevedere espressamente lo stazionamento del veicolo nella rimessa dichiarata dal titolare (nella specie, in Sanremo alla via Volta n. 99/A), in puntuale attuazione di quanto previsto dal pertinente Regolamento comunale, secondo cui (ex art. 7, comma 6) “Per poter conseguire l’autorizzazione per l’esercizio del servizio di autonoleggio con conducente è obbligatoria la disponibilità nel territorio comunale, presso cui i veicoli sostano e sono a disposizione dell’utenza”.

A sua volta l’art. 14, comma 5 del medesimo Regolamento prevedeva che “Le prenotazioni di trasporto per il servizio di autonoleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive rimesse”.

Il vincolo di territorialità contestato dall’appellante, quindi, era in realtà già previsto al momento del rilascio dell’autorizzazione per cui è causa, in ragione di una precisa normativa regolamentare neppur fatta oggetto di contestazione.

Né tale criterio poteva ritenersi, ratione temporis, di per sé illegittimo o incoerente (in quanto non espressamente contemplato dalla norma di legge nella sua versione originaria), atteso che “l’obbligo di utilizzare, nell'esercizio del servizio di NCC, esclusivamente una rimessa ubicata all'interno del territorio del comune che rilascia l'autorizzazione, è immediatamente finalizzato a garantire che il servizio stesso, pur potendosi svolgere senza limiti spaziali, cominci e termini presso la medesima rimessa, ovvero entro il territorio comunale. Ciò risponde all'esigenza di assicurare che il detto servizio sia svolto, almeno tendenzialmente, a favore della comunità locale di cui il Comune è ente esponenziale.

La prescrizione che la rimessa sia ubicata entro il territorio dell'ente è, quindi, coessenziale alla natura stessa dell'attività da espletare, diretta principalmente ai cittadini del comune autorizzante a cui si vuol garantire un servizio, non di linea, complementare e integrativo rispetto «[...] ai trasporti pubblici di linea ferroviari, automobilistici, marittimi, lacuali ed aerei, e che vengono effettuati, a richiesta dei trasportati o del trasportato, in modo non continuativo o periodico, su itinerari e secondo orari stabiliti di volta in volta» (art. 1 della citata L. n. 21/1992)” (Cons. Stato, V, 23 giugno 2016, n. 2807).

Con il secondo motivo di appello viene quindi dedotto che in ogni caso, ai fini della verifica della territorialità, ciò che importa sarebbe solamente l’avere a disposizione una rimessa nel territorio comunale da parte di colui che utilizza il mezzo. In ispecie, laddove la normativa sopravvenuta (art. 3 comma 3 l. n. 21 del 1992) richiama la “sede operativa del vettore” non farebbe riferimento ad una mero dato formale risultante dalla Camera di Commercio relativo alla società a cui è stata conferita la licenza, quanto piuttosto alla effettiva disponibilità, da parte del titolare, di un luogo (rimessa o sede) nel territorio comunale presso cui si possano effettuare le prenotazioni (anche attraverso strumenti tecnologici) o il veicolo possa stazionare quando si trova in quell’ambito territoriale e non è in servizio.

D’altronde, né la legge regionale della Liguria n. 25 del 2007 né il Regolamento del Comune di San Remo imporrebbero una sede secondaria nel territorio comunale.

Le stesse caratteristiche del servizio contraddirebbero la ragionevolezza dei vincoli di cui si è detto: l’attività di noleggio con conducente si svolgerebbe infatti sulla base di contratti stipulati con i soggetti interessati (non avendo accesso generalizzato) che intuitivamente possono trovarsi ovunque; il noleggiatore non può raccogliere l’utenza sulla pubblica via (come invece è concesso al taxi), non ha diritto di stazionare su piazza e non segue itinerari prefissati.

Dovrebbe quindi ritenersi legittima anche una attività resa fuori dal territorio comunale che ha rilasciato l’autorizzazione, “proprio perché, differentemente da quella afferente al trasporto pubblico locale e/o alle licenze taxi, essa non si deve svolgere in quel territorio (comunale o provinciale)”.

Neppure sarebbe corretto sostenere – come fatto dall’amministrazione sulla scorta degli accertamenti della Polizia municipale – che tanto il ricorrente quanto la General Services Agency s.r.l. non avrebbero avuto la disponibilità di una rimessa, essendo venuto a scadere già nel 2019 il contratto di rimessaggio con la Ditta SIMEL: quest’ultimo si sarebbe infatti rinnovato automaticamente di anno in anno, in assenza di formale disdetta comunicata da una delle parti contraenti. Né l’assenza di indicazioni precise nel luogo di ubicazione della rimessa potrebbe essere indicativo della concreta mancanza della stessa, posto che per il servizio di noleggio con conducente non sarebbe previsto alcun obbligo di esercizio (come invece valevole per i taxi, relativamente a determinate categorie tutelate di utenti), essendo pur sempre rimesso alla gestione dell’imprenditore decidere in quale modo trovare mezzi di pubblicità e marketing.

L’assenza    della   vettura   nella    rimessa    al   momento   dei   controlli, comunque, sarebbe spiegabile con la circostanza che la stessa stava evidentemente   svolgendo   un   servizio   altrove,   “essendo   impegnato spesso anche nella città di Roma” (tanto più ove si consideri che non sussisteva più un obbligo di rientro in rimessa al termine del servizio, come statuito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 56 del 2020). Neppure questo motivo può essere accolto.

Deve infatti convenirsi che la verifica del rispetto del vincolo di territorialità non possa prescindere dall’accertamento dell’effettivo utilizzo della rimessa, non essendo a tal fine sufficiente la mera disponibilità (per tale, anche potenzialmente fittizia) della stessa, tanto più ove si consideri che dalle stesse produzioni documentali di parte appellante – già acquisite dai verificatori della Polizia municipale – emerge che il servizio di autonoleggio veniva svolto in modo continuativo in tutt’altra parte d’Italia (in particolare, risulta che la società General Service Agency s.r.l., nella veste di titolare dell’autorizzazione conferita dal sig. Ferri, si era obbligata a rendere un servizio in Roma tutti i giorni della settimana e per tutto l’arco della giornata).

Va altresì rilevato come la questione abbia formato oggetto di un separato giudizio – sul quale si è ormai formato il vincolo del giudicato – sorto a seguito dell’opposizione al verbale di contravvenzione n. 1270/V/22 emesso in conseguenza dell’accertamento compiuto dalla Polizia municipale: la correttezza di quanto ivi riportato veniva conferma nelle sentenze del Giudice di pace di Sanremo e del Tribunale di Imperia, prodotte in atti. L’accertamento del mancato utilizzo della rimessa di cui trattasi deve pertanto ritenersi ormai definitivamente provato.

Va poi detto che neppure a rigore può dirsi provata – per effetto (come sostiene l’appellante) di automatico rinnovo del contratto di locazione, in mancanza di una formale disdetta – la disponibilità della rimessa de qua: invero, il contratto (con SIMEL s.p.a.) prodotto in atti prevede altresì, all’art. 9, che in caso di mancato pagamento del canone annuo alla data del tacito rinnovo (il 1° gennaio di ogni anno; cfr. art. 3) il contratto medesimo viene automaticamente a risolversi, ipso iure.

L’esistenza di tale automatismo negoziale avrebbe pertanto imposto all’odierna appellante – in virtù dei principi generali in materia di onere della prova processuale – non solo di escludere l’esistenza di formali disdette, ma pure di dimostrare (in ragione del cd. principio di vicinanza della prova) di aver continuativamente assolto il proprio obbligo di pagamento del canone, laddove nel corso del giudizio di opposizione (cfr. retro) l’odierno appellante produceva sì una fattura di pagamento, che però i giudici aditi in entrambi i gradi di giudizio ritenevano di per sé inidonea a fornire una adeguata prova dell’avvenuto rinnovo del contratto.

Neppure può condividersi l’argomento secondo cui il particolare regime della necessaria territorialità delle licenze NCC violerebbe le regole di diritto eurounitario, segnatamente l’art. 49 Tfue in materia di libertà di stabilimento: ritiene il Collegio, al riguardo, di dover confermare quanto già diffusamente evidenziato nel precedente di Cons. Stato, V, n. 2807 del 2016 cit., per cui “l’art. 49 del TFUE., che tutela la libertà di stabilimento, è posto a presidio della libera circolazione delle imprese da uno Stato membro all'altro, valore che non è certo posto in discussione dalle disposizioni legislative censurate, le quali, per quanto qui rileva, si limitano a richiedere, quale requisito oggettivo del servizio, la localizzazione della rimessa in ambito comunale (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22/1/2015 n. 261, in termini anche Corte di Giustizia U.E. 13/2/2014, C-162/12 e C-163/12 e giurisprudenza ivi citata)”.

Non si è invero in presenza, nel caso concreto, di un requisito discriminatorio e restrittivo della concorrenza fondato, direttamente o indirettamente, sulla cittadinanza o sull'ubicazione della sede legale, dal momento che chiunque, può essere autorizzato a svolgere il servizio di NCC: la necessaria presenza di una autorimessa (effettivamente utilizzata) nel territorio del Comune che ha rilasciato la licenza non attiene del resto ad un requisito soggettivo dell’operatore economico, bensì integra un requisito oggettivo dell’attività da svolgere, giustificato dalle finalità pubblicistiche che l’istituzione del servizio mira a soddisfare.

Con il terzo motivo di appello si lamenta che la revoca della licenza NCC per inutilizzazione e/o inidoneità della rimessa sarebbe sproporzionata sotto il profilo sanzionatorio, posto che, non facendo venir meno uno dei requisiti essenziali per ottenere l’autorizzazione svolgere il servizio di NCC, non apparirebbe grave, né comporterebbe l’incompatibilità con lo svolgimento del servizio.

Ancora, quanto alla mancanza della sede operativa, la stessa – ancorché meritevole di sanzione – non sarebbe così grave da determinare la revoca del titolo abilitativo, in quanto agevolmente rimediabile; in particolare, ai sensi dell’art. 11 bis della l. n. 21 del 1992 (riferito alle violazioni di quanto disposto dall’art. 3) avrebbe dovuto essere irrogata, al massimo, la sospensione dal ruolo per tre mesi e non già la revoca della licenza. Né l’ipotesi venuta concretamente in considerazione sarebbe riconducibile alle ipotesi tipiche e tassative di cui all’art. 22, comma 2 del Regolamento comunale NCC di Sanremo.

In ogni caso l’amministrazione non avrebbe potuto – a distanza di quindici anni e dopo che il ricorrente aveva fatto affidamento sul provvedimento amministrativo autorizzatorio e sui successivi rinnovi e/o nulla osta – revocare l’autorizzazione anche nel caso la stessa fosse stata effettivamente illegittima, pena la violazione delle regole a presidio dell’autotutela.

Il motivo non persuade.

Ai sensi dell’art. 8, comma 3 l. n. 21 del 1992, “per poter conseguire l’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente è obbligatoria la disponibilità di una rimessa o di un pontile d’attracco, presso i quali i veicoli o i natanti sostano e sono a disposizione dell’utenza”: ne discende – in applicazione dei principi generali – che il rispetto dei requisiti in questione era indispensabile non solo per il rilascio, ma pure per mantenere il titolo.

La mancata disponibilità della rimessa, quand’anche solo sopravvenuta, automaticamente dunque avrebbe determinato la decadenza dall’autorizzazione, per essere venuti meno i relativi presupposti.

In questi termini, dunque, non tanto si sarebbe in presenza di esercizio del potere di autotutela (sub specie di annullamento o revoca del provvedimento precedentemente adottato), bensì appunto di decadenza dello stesso (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 11 settembre 2020, n. 18).

Con il quarto motivo di appello l’appellante contesta infine la pretesa per cui l’esercente NCC dovrebbe essere iscritto nel ruolo tenuto dalla Camera di commercio della Provincia in cui è ubicato il Comune che rilascia l’autorizzazione (nel caso di specie, il Comune di Sanremo), laddove lo stesso è invece regolarmente iscritto, fin dal 2008, al Ruolo dei Conducenti della CCIAA di Roma, provincia in cui è residente.

Orbene, posto che al momento del rilascio dell’autorizzazione (all’incirca quindici anni fa) il Comune non aveva sollevato alcuna obiezione sul requisito dell’iscrizione al Ruolo conducenti di altra Regione, nel caso di specie la Regione Lazio, unico essendo il Ruolo nazionale dei conducenti, erroneamente l’amministrazione avrebbe interpretato la disciplina concernente le modalità con cui un operatore può iscriversi nel ruolo regionale nei sensi per cui solo colui che sia iscritto in tale ruolo potrebbe ottenere una autorizzazione da un Comune facente parte della medesima Regione (per contro, la legge nazionale quadro n. 21 del 1992 escluderebbe ogni limitazione territoriale degli effetti delle iscrizioni nel ruolo).

Neppure questo motivo è fondato.

Premesso che la reiezione dei precedenti motivi di gravame è di per sé idonea a giustificare il rigetto dell’appello nel suo complesso, con conseguente irrilevanza, sotto il profilo dell’interesse, della questione da ultimo dedotta, va comunque dato atto della circostanza che ai sensi dell’art. 8, comma 2, l.r. Liguria n. 25 del 2007 “L'iscrizione nel ruolo, a seguito del superamento dell’esame effettuato dalla Commissione a norma dell’articolo 7, costituisce requisito indispensabile per il rilascio:

a) della licenza per l'esercizio del servizio di taxi; b) dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio di autovettura con conducente”. In base a tale norma deve quindi concludersi che l’iscrizione nel ruolo presso la locale Camera di Commercio fosse requisito indispensabile per il rilascio ed il mantenimento (ex art. 8 comma 3 l. n. 21 del 1992) dell’autorizzazione per l’esercizio dell’attività di cui trattasi.

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque respinto. Le spese di lite del grado di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti in ragione della particolarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere