Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 7 novembre 2025, n. 16
1) «Il principio normativo del recupero integrale dei costi impone che il metodo tariffario:
a) garantisca la correlazione tra costi efficienti e ricavi finalizzata al raggiungimento dell’equilibrio economico e finanziario della gestione;
b) escluda, tendenzialmente, il recupero dei costi derivanti da scelte non efficienti, in particolare quelli finanziari;
c) tenga conto dei costi ambientali e della risorsa, nonché delle ripercussioni sociali derivanti dal recupero».
2) «L’equilibrio economico e finanziario della gestione, intendendosi per tale la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, implica una valutazione ampia e sostenibile della remunerazione garantita all’operatore e non il riconoscimento tariffario di ogni singolo costo sostenuto. Una volta assicurato il suddetto equilibrio, la regolazione tariffaria non comporta la sterilizzazione di qualsivoglia rischio in capo al gestore, ovvero non garantisce sempre e comunque il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei servizi oggetto della concessione».
L’Adunanza Plenaria affronta il tema della regolazione tariffaria con riguardo al servizio idrico integrato, rientrante tra i «servizi di interesse economico generale» ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera c, del d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201.
In particolare, si pronuncia a proposito del riconoscimento degli oneri finanziari sui conguagli corrisposti con differimento biennale, tenendo conto della necessità d’individuare per il servizio idrico integrato la concreta misura ‘compositiva’ tra fini sociali, tutela ambientale e sostenibilità economica delle gestioni.
LEGGI LA SENTENZA
Pubblicato il 07/11/2025
N. 00016/2025REG.PROV.COLL.
N. 00009/2024 REG.RIC.A.P.
N. 00002/2024 REG.RIC.A.P.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale n. 9 del 2024 del ruolo dell’Adunanza Plenaria (n. 537 del 2023 del ruolo della Sezione Seconda), proposto dall’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (ARERA), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
la s.p.a. Acqualatina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Elefante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
della Autorità Ambito Territoriale Ottimale n. 4 Lazio Meridionale-Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
e con l'intervento di
ad opponendum della s.p.a. Acquedotto Pugliese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Ceraolo e Gabriele Sabato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale n. 2 del 2024 del ruolo dell’Adunanza Plenaria (n. 4939 del 2023 del ruolo della Sezione Seconda), proposto dalla s.p.a. Siciliacque, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenio Bruti Liberati e Alessandra Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
l’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (ARERA) e la Cassa servizi energetici e ambientali (CSEA), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il Comune di Castelmola, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
e con l'intervento di
ad adiuvandum della s.p.a. Acquedotto Pugliese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Ceraolo e Gabriele Sabato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento:
- quanto al ricorso n. 9 del 2024 (n. 537 del 2023 del ruolo della Sezione Seconda), della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sede di Milano (Sezione Quarta), n. 2493 del 2022;
- quanto al ricorso n. 2 del 2024 (n. 4939 del 2023 del ruolo della Sezione Seconda), della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sede di Milano (Sezione Prima), n. 499 del 2023;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto gli atti di costituzione in giudizio di Acqualatina s.p.a., dell’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (ARERA) e della Cassa servizi energetici e ambientali (CSEA);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti l’Avvocato Eugenio Bruti Liberati, l’Avvocato Fabio Elefante e gli Avvocati dello Stato Generoso Di Leo e Giorgio Santini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.‒ Con la sentenza non definitiva 29 ottobre 2024, n. 15 (a cui si rinvia per la descrizione dei fatti di causa e per lo svolgimento del processo), questa Adunanza Plenaria, previa riunione dei due ricorsi in epigrafe, ha dichiarato inammissibili gli interventi della s.p.a. Acquedotto Pugliese, ha respinto una eccezione di giudicato ed ha disposto una consulenza tecnica d’ufficio, ad integrazione di quella precedentemente disposta dalla Sezione Seconda (ed eseguita dal Direttore del Dipartimento di ingegneria civile, edile ed ambientale dell’Università degli Studi di Roma La Sapienza) nel giudizio di appello n. 537 del 2023.
2.‒ Dopo il deposito della perizia (redatta da un collegio di tre esperti, coordinato dal Rettore del Politecnico di Torino), le parti hanno ampiamente esposto, con rispettive memorie e repliche, la loro opinione sugli esiti dell’istruttoria.
3.‒ All’udienza del 16 luglio 2025, la causa è stata discussa ed è stata decisa nei termini che seguono.
DIRITTO
1.‒ Gli appelli in epigrafe – già riuniti con la sentenza non definitiva n. 15 del 2024 ed aventi ad oggetto delibere emesse per periodi regolatori diversi (quella che ha approvato il metodo tariffario idrico per il periodo «MTI-2» per gli anni 2016-2019, oggetto del ricorso in appello n. 537 del 2023, e la successiva sulla regolazione tariffaria del periodo «MTI-3», per agli anni 2020-2023, oggetto del ricorso in appello n. 4939 del 2023) ‒ riguardano il medesimo tema del riconoscimento degli oneri finanziari sui conguagli corrisposti con differimento biennale.
Per la comprensione della questione controversa, va premesso l’esame dei principi rilevanti in materia tariffaria.
2.‒ Il servizio idrico integrato rientra tra i «servizi di interesse economico generale» (art. 2, comma 1, lettera c, del d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201), trattandosi di attività che, in assenza di regole pubblicistiche, sarebbe svolta in modo non uniforme ovvero a condizioni di accessibilità inadeguate rispetto a quelle reputate coerenti con gli obiettivi di interesse generale.
Gli obiettivi perseguiti dalla regolazione tariffaria (che sottrae il corrispettivo del gestore alle libere negoziazioni di mercato) variano a seconda dei settori di mercato.
Nel settore del servizio idrico – il cui esercizio, al pari degli altri servizi ‘a rete’, richiede infrastrutture non duplicabili, gestite in forza di specifici titoli concessori e ‘diritti di esclusiva’ ‒ il fondamento della regolazione tariffaria è costituito, in primo luogo, dal c.d. monopolio naturale.
In questa tipologia di mercato soltanto l’impresa che soddisfa l’intera domanda del mercato può operare a costi unitari ragionevoli, valorizzando le economie di scala.
La regolazione del corrispettivo, tuttavia, non mira soltanto a risolvere i ‘fallimenti di mercato’, tipici dei contesti monopolistici o di quasi-liberalizzazione.
L’acqua, infatti, non è un prodotto commerciale al pari di altri, bensì un bene fondamentale e scarso, che va protetto con regole che ne preservino la qualità e ne garantiscano un utilizzo sostenibile, equilibrato ed equo.
Appartiene ai valori comuni dell’Unione europea, in materia di servizi di interesse economico generale, ricercare la sintesi tra i fini di sostenibilità economica (art. 14 del TFUE), concorrenza (art. 106, paragrafo 2, del TFUE), accessibilità (protocollo n. 26 del TUEF), coesione sociale e territoriale (art. 36 della Carta diritti fondamentali dell’Unione europea) e tutela dell’ambiente (artt. 11 del TUE e 191 del TFUE). Analogo sistema di valori è desumibile dall’articolo 41 della Costituzione (come modificato dalla legge di riforma costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1) ed è alla base del riordino della materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (di cui al decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201).
3.‒ Dalla disciplina di fonte primaria emergono, in materia tariffaria, i seguenti criteri direttivi: redditività della gestione, regolazione incentivante, internalizzazione dei costi ambientali e delle risorse, equità sociale.
3.1.‒ La regolazione tariffaria deve, in primo luogo, prevedere che i servizi funzionino in base a condizioni, economiche e finanziarie, che consentano ai gestori di assolvere i propri compiti.
Qualora, infatti, non venga remunerato adeguatamente, il servizio non sarebbe in grado di offrire garanzia di continuità e di sviluppo nel tempo. Anche quando l’interesse pubblico richiede che il servizio sia erogato gratuitamente o sottocosto, il principio di economicità è rispettato, perché l’Amministrazione prevede la compensazione trasparente degli oneri di servizio pubblico.
Il legislatore, sia con disposizioni di carattere generale ‒ riferite cioè a tutti i servizi di interesse economico generale (artt. 12 della legge 23 dicembre 1992, n. 498; 1 e 2, commi 17 e 18, della legge 14 novembre 1995, n. 481; 117 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; art. 26 del decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201) ‒ sia con disposizioni specifiche del settore idrico, ha disposto che la tariffa deve assicurare la «copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”» (art. 154 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152).
Per la giurisprudenza costituzionale, il riconoscimento della rilevanza economica di un servizio pubblico si delinea tramite l’adozione di un modello organizzativo efficiente, in grado di remunerare, in un determinato periodo di tempo, i costi mediante i ricavi (sentenze n. 26 del 2011 e n. 325 del 2010).
Affinché la tariffa sia tendenzialmente idonea ad equilibrare i costi dei fattori produttivi e i ricavi da proventi, in essa vanno computati:
- i costi operativi, sostenuti per la gestione corrente delle attività, per mantenere in funzione l’impianto;
- i costi di manutenzione, necessari per mantenere gli asset in buono stato di funzionamento fino alla fine della loro vita utile;
- i costi di capitale, comprendenti gli investimenti, gli ammortamenti, nonché il c.d. costo opportunità del capitale (ossia una stima del costo che una impresa sostiene per raccogliere le risorse finanziarie occorrenti per l’attività, sotto forma di capitale di rischio presso gli investitori o sotto forma di capitale di credito: cfr. Consiglio di Stato n. 2481 del 2017, secondo cui i costi di capitale «devono ritenersi immanenti» alla natura di servizio di rilevanza economica propria del servizio idrico integrato).
3.2.– Non è tuttavia sufficiente che il regolatore calcoli l’ammontare dei ricavi che sono richiesti per coprire i costi previsti dell’impresa.
La privativa comporta infatti il rischio che il monopolista imponga prezzi superiori a quelli che prevarrebbero in un parallelo e ipotetico mercato concorrenziale.
Le attività remunerate tramite il riconoscimento (‘a piè di lista’) dei costi storici hanno dimostrato – sulla base degli studi di settore ‒ la patologica tendenza a comportamenti opportunistici di sovracapitalizzazione e alla inefficienza produttiva.
L’ordinamento, per tale motivo, assegna alla regolazione il compito di mitigare il rischio di ‘abuso di potere economico’, attraverso una metodologia tariffaria che (sopperendo alla mancanza di pressione concorrenziale) stimoli l’efficientamento produttivo e la minimizzazione dei costi.
L’obiettivo del tendenziale allineamento delle tariffe ai costi efficienti di erogazione (sancito dalla legge 14 novembre 1995, n. 481) è stato ribadito dall’art. 26, comma 1, del citato decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201.
Il principale dispositivo tariffario ‒ volto a spingere le imprese ad essere più efficienti e ad evitare sprechi ‒ è quello del «price cap» (cfr. art. 2, commi 18 e 19, della legge 14 novembre 1995, n. 481; art. 22, comma 4, del decreto legislativo n. 201 del 2022; artt. 151 e 154, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006), il quale consiste nell’individuare, per un certo periodo, il prezzo massimo dei costi riconosciuti in misura inferiore a quello praticato in un (ipotetico) monopolio non regolato, modificandolo periodicamente tramite un fattore correttivo che stima l’incremento di produttività.
3.3.– Oltre ai costi finanziari, l’art. 119 del d.lgs. n. 152 del 2006 (che ha attuato l’art. 9 della Direttiva 60/2000/CE) impone di considerare, sempre sotto il profilo tariffario, anche le esternalità del consumo di acqua o dei suoi usi alternativi.
I costi ambientali rappresentano i costi dei danni che gli usi dell’acqua impongono all’ambiente, agli ecosistemi e a coloro che utilizzano l’ambiente.
I costi delle risorse riflettono invece il valore di scarsità della risorsa e si riferiscono al costo della privazione del prossimo possibile utilizzatore, conseguente all’esaurimento della risorsa al di là del suo tasso naturale di ricarica o di recupero.
I costi ambientali e delle risorse sono quindi legati alle «esternalità» generate dall’uso delle risorse, ovvero alle perdite di benessere che non sono inglobate nel prezzo di scambio.
Su queste basi, le entrate derivanti dalle tariffe ambientali e da altri strumenti economici devono essere in grado di finanziare interamente, oltre ai costi di fornitura dei servizi idrici, anche i costi (aggiuntivi) per rimediare, mitigare o prevenire le pressioni quantitative (scarsità) o qualitative (inquinamento) sulle risorse idriche e sull’idromorfologia dei corsi idrici.
3.4.– Il regolatore deve inoltre tenere conto delle «ripercussioni sociali», oltre che ambientali ed economiche, del recupero dei suddetti costi (art. 119, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006; vedi anche l’art. 26, comma 3, del d.lgs. n. 201 del 2022, sulla possibilità per gli enti affidanti di prevedere tariffe agevolate per specifiche categorie di utenti in condizione di disagio economico o sociale).
3.5.– Non è necessario che tutti tali costi del servizio idrico siano recuperati attraverso la tariffa, poiché il recupero può avvenire anche attraverso una modulazione di tariffe, tasse e trasferimenti (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 6108 del 2019).
4.‒ Una volta individuate le regole di fonte primaria, va analizzata la struttura tariffaria oggetto di impugnazione, al fine di verificarne la rispondenza ai primi.
I metodi tariffari MT1 e MT2 riproducono un meccanismo di price-cap, nel quale i ricavi sono pari ai costi riconosciuti dal regolatore, sulle base delle informazioni che i gestori sono tenuti a trasmettere all’Autorità di regolazione.
L’importo complessivo riconosciuto al gestore a copertura dei costi di gestione e di investimento viene denominato «vincolo ai ricavi del gestore (VRG)».
Tale importo complessivo è la risultante della somma delle seguenti componenti:
- costi delle immobilizzazioni, che includono oneri finanziari, oneri fiscali e ammortamenti (