TAR Toscana, Sez. III, 5 maggio 2025, n. 813
Le stazioni appaltanti, soprattutto nei casi in cui (come accade nella specie) nel settore oggetto dell’appalto si riscontri la applicazione di una pluralità di contratti collettivi, devono effettuare una istruttoria preliminare diretta ad accertare la loro connessione alla attività da svolgere e, in presenza di più CCNL riferibili alla medesima attività, la natura comparativamente più rappresentativa delle associazioni di categoria firmatarie in base ai criteri stabiliti dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa.
Guida alla lettura
Con la sentenza in commento, il Tar toscano – adito in sede di impugnazione degli atti relativi ad una procedura aperta indetta per l’affidamento del servizio di sorveglianza antincendio e gestione delle emergenze da effettuarsi nell’ambito delle Strutture delle Aziende Sanitarie/Enti del Servizio Sanitario della Regione Toscana – declara l’annullamento del bando rilevando un difetto di istruttoria relativamente alla rappresentatività del CCNL applicato.
In particolare, la ricorrente deduceva l’illegittimità della procedura di gara avendo la Stazione appaltante individuato come applicabile alla procedura il contratto collettivo nazionale “Guardie ai fuochi” in luogo di quello di “Sorveglianza antincendio”.
Il Collegio analizza, in primis, la portata applicativa dell’art. 11 D.Lgs n. 36/2023 il quale disciplina il principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore.
In particolare, al comma 1 di detto articolo si prevede che al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente.
Ratio della norma - prosegue il Collegio - è quella di assicurare alle maestranze occupate nella esecuzione delle commesse pubbliche un trattamento economico proporzionato e sufficiente in attuazione dell’art. 36 Cost..
Ai fini del raggiungimento di tale scopo, però, ogni stazione appaltante non gode del potere discrezionale di scelta tra i diversi contratti collettivi astrattamente applicabili bensì – e qui risiede il passaggio argomentativo cruciale della pronuncia – l’Amministrazione ha l’obbligo di individuare il CCNL da applicare in considerazione della sua inerenza all’attività oggetto dell’appalto e della natura delle associazioni di categoria firmatarie che devono essere quelle comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.
Solo rispettando tali criteri il contratto individuato potrà assurgere a standard inderogabile delle tutele spettanti ai lavoratori impiegati nella commessa.
Nella fattispecie oggetto di giudizio, la ricorrente aveva difatti dimostrato che il contratto pretermesso (quello della Sorveglianza antincendio) fosse:
- maggiormente aderente al settore ospedaliero oggetto della procedura;
- stato sottoscritto da associazioni di categoria comparativamente più rappresentative nel settore di riferimento rispetto a quelle firmatarie del CCNL applicato dalla S.A (Guardie ai fuochi).
Nel caso concreto, riscontrata la possibile applicazione di una pluralità di contratti collettivi, la S.A avrebbe inderogabilmente dovuto effettuare un’istruttoria preliminare diretta ad accertare la loro connessione alla attività da svolgere e, in presenza di più CCNL riferibili alla medesima attività, la natura comparativamente più rappresentativa delle associazioni di categoria firmatarie.
Istruttoria illegittimamente pretermessa.
Non soccorre in tali sensi neppure il rilievo alla stregua del quale – come sostenuto dalla resistente S.A - nel testo dell’accordo le parti avrebbero dichiarato che il campo di applicazione del CCNL prescelto si estendesse anche alla prevenzione in ambito ospedaliero.
Osserva il Collegio che l’attinenza del CCNL con l’oggetto dell’appalto debba risultare non dalle dichiarazioni delle parti contraenti, bensì da elementi obiettivi quali:
- l’appartenenza a settori merceologici normativamente classificati in base a certi codici (codice Ateco);
- dimostrata correlazione fra il trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo e lo svolgimento di una certa attività.
È pur vero che le prestazioni di sorveglianza antincendio - proprie di entrambi i CCNL applicabili - vengono svolte sia in ambito ospedaliero sia in altri luoghi aperti al pubblico, ma tale è circostanza di mero fatto.
Ciò che condiziona, invece, la scelta è la maggiore rappresentatività comparativa delle associazioni di categoria firmatarie in relazione ad uno specifico settore merceologico.
Essendo stata pretermessa la cennata istruttoria - prima della pubblicazione del bando - da parte della S.A. e non potendosi a quest’ultima sostituire il Collegio, spetterà nuovamente ad essa Stazione appaltante effettuarla in sede di riedizione del potere.
Alla stregua di tanto, il Collegio accoglie il proposto ricorso e, per l’effetto, annulla il bando e gli atti della lex specialis di gara.
Tanto premesso, appare opportuno evidenziare come il giudizio che ha dato origine alla sentenza in commento sia stato introdotto prima dell’entrata in vigore del Correttivo (D.Lgs. n. 209/2024).
In particolare, oggi, l’art. 3, comma 2 dell’Allegato I.01, inserito ex novo dal Correttivo, ha dettato parametri (certi?) per le Stazioni appaltanti onde poter individuare il nebuloso concetto di maggiore rappresentatività.
In particolare, si opera riferimento:
- ai contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati tra le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale presi a riferimento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali nella redazione delle tabelle per la determinazione del costo medio del lavoro, adottate ai sensi dell’articolo 41, comma 13;
- in assenza delle tabelle per la determinazione del costo medio del lavoro, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti richiedono al Ministero del lavoro e delle politiche sociali di indicare, sulla base delle informazioni disponibili, il contratto collettivo di lavoro stipulato tra le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale applicabile alle prestazioni oggetto dell’appalto o della concessione.
La questione, allo stato, appare tutt’altro che definita.
Pubblicato il 05/05/2025
N. 00813/2025 REG.PROV.COLL.
N. 00183/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 183 del 2025, proposto da
A.N.I.S.A. - Associazione Nazionale Imprese di Sorveglianza Antincendio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Caruso e Luca Mazzeo, con domicilio digitale come da PEC risultante dai Registri di Giustizia;
contro
Estar - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Iaria, con domicilio digitale come da PEC risultante dai Registri di Giustizia;
nei confronti
Filt Cgil Nazionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mara Parpaglionie Sergio Vacirca, con domicilio digitale come da PEC risultante dai Registri di Giustizia;
Uiltrasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Barbara Starna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Fit-Cisl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Nappi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
- di tutti gli atti della gara a procedura aperta indetta da ESTAR per l’affidamento del servizio di Sorveglianza Antincendio e Gestione delle Emergenze da effettuarsi nell’ambito delle Strutture delle Aziende Sanitarie/Enti del Servizio Sanitario di Regione Toscana” (CUI 2024-011-0002), tra cui il Bando di Gara pubblicato il 20.12.2024, il Disciplinare di Gara, il Capitolato Tecnico, il Capitolato Normativo, la Domanda di partecipazione – Allegato A1, la Dichiarazione integrativa consorziata esecutrice, impresa ausiliaria – Allegato A2, il Documento di gara unico europeo DGUE, il Patto di integrità: Allegato 2E al PIAO approvato con Delibera del Direttore generale di ESTAR n. 40 del 31/01/2024 che ha per oggetto “Adozione del Piano Integrato di attività e organizzazione (PIAO) 2024 - 2026”, da cui discende l’applicazione del suddetto patto; l’Offerta Economica/Dettaglio Economico, l’Elenco del personale da riassorbire in applicazione della clausola sociale, il DUVRI ricognitivo, il Dettaglio voci di costo dell’importo complessivo offerto – Allegato A3, la Dichiarazione segreti tecnici o commerciali – Allegato A4;
- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto e/o connesso e/o conseguente, anche se non conosciuto, ove lesivo per la ricorrente, con riserva di motivi aggiunti, tra cui, se e in quanto di contenuto provvedimentale, la Determina a contrarre n. 1423 del 09.12.2024.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Estar - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale di Filt Cgil Nazionale, di Uiltrasporti e di Fit-Cisl;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il dott. Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La Associazione nazionale imprese di sorveglianza antincendio (ANISA), premesso: 1) di essere associazione professionale di categoria aderente a Confindustria a cui sono iscritte imprese che operano nell’ambito della sorveglianza, prevenzione e primo intervento antincendio; 2) di aver sottoscritto insieme a CONFSAL il contratto collettivo nazione per il settore della Sorveglianza antincendio; 3) che Estar nell’indire la gara europea per l’affidamento del servizio di sorveglianza antincendio e gestione delle emergenze per le strutture e aziende sanitare regionali ha stabilito ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs n. 36 n. 2023 che il CCNL che dovrà essere applicato dall’impresa aggiudicataria (salvo equivalenza delle tutele) è quello delle Guardie ai fuochi; 4) che tale scelta arreca pregiudizio ai propri interessi associativi e quelli delle imprese che ad essa sono associate; tutto ciò premesso ANISA impugna in parte qua il bando di gara e gli altri atti della lex specialis per i motivi di cui appresso.
Costituitosi in giudizio Estar ha in primo luogo eccepito la mancata notifica del ricorso alle associazioni di categoria firmatarie del CCNL Guardie ai fuochi che rivestirebbero la qualità di controinteressate.
L’eccezione non ha fondamento.
Nel processo amministrativo la individuazione delle parti controinteressate avviene sulla base di due concorrenti criteri: uno formale consistente nella indicazione del soggetto nel provvedimento impugnato (art. 41 comma 2 c.p.a.) e l’altro sostanziale consistente nella titolarità di un interesse speculare a quello azionato dal ricorrente.
Nel caso di specie le associazioni di categoria firmatarie del ccnl Guardie ai fuochi pur essendo titolari di un interesse opposto a quello fatto valere da ANISA non risultano in alcun modo menzionate in alcuno degli atti costituenti la lex specialis e quindi non possono considerarsi controinteressate in senso tecnico.
Nondimeno il Collegio tenendo conto degli interessi di cui le stesse sono portatrici in relazione all’oggetto della controversia ne ha disposto la chiamata in giudizio ai sensi dell’art. 51 c.p.a.
Estar ha altresì eccepito la inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti con cui era stata in precedenza indetta la medesima gara individuando quale ccnl applicabile sempre quello delle Guardie ai fuochi.
L’eccezione non merita favorevole considerazione dal momento che gli atti della antecedente gara sono stati annullati in via di autotutela e il nuovo bando è frutto di una scelta del tutto autonoma, non essendo l’Ente tenuto a conformarsi a quanto stabilito in precedenza.
Estar eccepisce altresì il difetto di legittimazione e interesse di ANISA ad impugnare l’indizione della gara per l’affidamento del servizio di sorveglianza antincendio non essendo essa un operatore del settore interessato a parteciparvi.
Anche tale rilevo non ha fondamento.
La legittimazione di ANISA riposa sul diritto costituzionalmente garantito di libertà sindacale che viene direttamente inciso nel momento in cui la stazione appaltante ne ha escluso la natura di associazione di categoria comparativamente più rappresentativa ai fini della individuazione del contratto collettivo applicabile da parte delle imprese che si aggiudicheranno la commessa.
La stretta interdipendenza fra la selezione dei contratti collettivi a cui la legge attribuisce a vario titolo rilevanza prioritaria in base alla natura comparativamente più rappresentativa delle associazioni firmatarie e la libertà sindacale è stata enunciata anche dalla Corte Suprema di Cassazione la quale ha affermato che la scelta legislativa di dare attuazione all'art. 36 Cost., fissando standard minimi inderogabili, e a tal fine generalizzando l'obbligo di rispettare i trattamenti minimi stabiliti dai contratti collettivi conclusi dalle associazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative nella categoria, pur non escludendo in toto il diritto delle organizzazioni minoritarie di esercitare la libertà sindacale attraverso la stipula di contratti collettivi, limita nei contenuti tale libertà, dovendo essere comunque garantiti livelli retributivi almeno uguali a quelli minimi normativamente imposti (Cassazione civile sez. lav. - 18/04/2019, n. 1085).
Le associazioni di categoria che assumano di essere comparativamente più rappresentative in un certo settore risultano quindi titolari di una posizione differenziata dalla quale discende la legittimazione ad impugnare i provvedimenti amministrativi che disconoscano tale qualità in relazione alla attribuzione di determinati benefici, a nulla rilevando il fatto gli stessi siano indirizzati a favore delle imprese associate posto che il fatto che queste vengano ad assumere una posizione privilegiata o deteriore per aver dato mandato ad una o all’altra associazione di categoria implica un pregiudizio immediato all’esercizio dell’attività associativa in termini di espansione o conservazione del livello di rappresentatività.
Estar eccepisce altresì che la associazione ricorrente non avrebbe interesse ad agire in quanto le imprese che applicano il diverso ccnl Sorveglianza antincendio che proponessero domanda di partecipazione alla gara non verrebbero automaticamente escluse ma dovrebbero dimostrare l’equivalenza di tutele fra tale accordo e quello prescelto dalla stazione appaltante.
L’eccezione non merita positivo riscontro in quanto la stessa incertezza sulla possibilità di partecipare alla gara che diviene certezza di esclusione nel caso in cui le tutele offerte dai due ccnl non siano equivalenti vale a porre le imprese associate ad ANISA in una posizione deteriore e quindi, per le ragioni anzidette, comporta un vulnus al mantenimento del suo livello di rappresentatività sindacale.
Entrando nel merito, con unico articolato motivo ANISA deduce, anche sotto il profilo del difetto di istruttoria, che la Stazione appaltante avrebbe erroneamente individuato come applicabile alla commessa il contratto collettivo nazionale Guardie ai fuochi anziché il ccnl Sorveglianza antincendio nonostante quest’ultimo: 1) sia più strettamente aderente al settore ospedaliero; 2) sia stato sottoscritto da associazioni di categoria comparativamente più rappresentative nel settore di riferimento rispetto a quelle firmatarie del ccnl Guardie ai fuochi.
La censura, anche alla luce delle difese svolte da Estar e dalle associazioni chiamate in giudizio, richiede una precisazione preliminare in ordine alla interpretazione dell’art. 11 del D.Lgs 36/2023.
Non v’è dubbio che la ratio divisata dal legislatore sia quella di assicurare alle maestranze occupate nella esecuzione delle commesse pubbliche un trattamento economico proporzionato e sufficiente in attuazione dell’art. 36 Cost. ma per raggiungere tale scopo la menzionata disposizione non intesta ad ogni stazione appaltante il potere di scegliere quali fra i diversi contratti collettivi astrattamente applicabili garantiscano un trattamento economico e normativo di maggior favore.
La norma prevede invece che l’amministrazione debba individuare il ccnl da applicare in considerazione della sua inerenza all’attività oggetto dell’appalto e della natura delle associazioni di categoria firmatarie che devono essere quelle comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. E’ solo il contratto individuato attraverso i menzionati criteri ad assurgere a standard inderogabile delle tutele spettanti ai lavoratori impiegati nella commessa.
A tal fine le stazioni appaltanti, soprattutto nei casi in cui (come accade nella specie) nel settore oggetto dell’appalto si riscontri la applicazione di una pluralità di contratti collettivi, devono effettuare una istruttoria preliminare diretta ad accertare la loro connessione alla attività da svolgere e, in presenza di più ccnl riferibili alla medesima attività, la natura comparativamente più rappresentativa delle associazioni di categoria firmatarie in base ai criteri stabiliti dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa.
Non risulta che Estar nella fattispecie in esame abbia dato corso ad una specifica istruttoria ai fini di individuare il ccnl applicabile al servizio messo in gara, con la conseguenza che la scelta del ccnl Guardie ai fuochi in luogo di quello Sorveglianza antincendio non appare in alcun modo motivata e giustificata.
Il rilievo non ha peraltro carattere solo formale posto che alla luce degli atti prodotti in giudizio dalle parti non appare affatto scontato che l’applicazione dei parametri dall’art. 11 del codice dei contratti porti necessariamente alla individuazione del ccnl Guardie ai fuochi.
I dubbi al riguardo non attengono alla più stretta inerenza del ccnl Sorveglianza antincendio alla attività oggetto dell’appalto in quanto nel testo dell’accordo le parti avrebbero dichiarato che il suo campo di applicazione si estende anche alla prevenzione in ambito ospedaliero.
Al riguardo occorre osservare che l’attinenza del ccnl con l’oggetto dell’appalto deve risultare non tanto dalle dichiarazioni delle parti contraenti ma da elementi obiettivi come la appartenenza a settori merceologici normativamente classificati in base a certi codici (come ad esempio il codice Ateco) o alla dimostrata correlazione fra il trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo e lo svolgimento di una certa attività.
Il fatto che le prestazioni di sorveglianza antincendio vengano o meno svolte in ambito ospedaliero piuttosto che in altri luoghi aperti al pubblico (così come prevede il contratto Guardie ai fuochi) non rileva ai fini della classificazione della attività in base ad una tassonomia ufficiale e nemmeno è correlabile allo specifico trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo.
Si tratta, quindi, di una circostanza di mero fatto che attiene al luogo di svolgimento della prestazione e non rileva quindi, di per sé, al fine della valutazione in ordine alla più stretta attinenza del ccnl alla attività oggetto dell’appalto.
Essedo il ccnl Sorveglianza antincendio e quello Guardie ai fuochi entrambi attinenti alla attività da svolgere in esecuzione del contratto la scelta del ccnl applicabile dipende quindi dalla maggiore rappresentatività comparativa delle associazioni di categoria firmatarie.
Si tratta di un parametro che deve essere riferito non in generale alla rappresentatività nell’ambito del mercato del lavoro nazionale ma in relazione ad uno specifico settore merceologico (T.A.R. Roma, n. 16048/2023; T.A.R. Sardegna 716/2024) – nella fattispecie quello della sorveglianza antincendio - tenendo conto degli indici stabiliti dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa come il numero complessivo dei lavoratori occupati, il numero delle imprese associate, la diffusione territoriale.
In ordine a tali elementi le parti hanno fornito dati discordanti che non mettono il Collegio in condizione di pronunciarsi sul punto.
Trattandosi di un accertamento di una certa complessità che avrebbe dovuto essere compiuto dalla Amministrazione attraverso una indagine preliminare alla pubblicazione del bando il Collegio ritiene che lo stesso non possa essere oggetto di una istruttoria giudiziale. Spetterà alla Stazione appaltante effettuarlo in sede di riedizione del potere.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il bando e gli atti della lex specialis come meglio individuati in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Maria Bucchi, Presidente
Raffaello Gisondi, Consigliere, Estensore
Guido Gabriele, Referendario