TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 8 luglio 2016, n. 1384
1. In caso di raggruppamento temporaneo di imprese di tipo “orizzontale”, l’indicazione delle quote percentuali di esecuzione dell’appalto accompagnata da una descrizione, ancorché sintetica, delle attività di competenza di ciascuna impresa riunita è pienamente sufficiente a garantire il rispetto di quanto previsto dall’articolo 37, comma 4, del D.lgs. 163/2006 (1).
2. Nelle gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le operazioni di cd. “riparametrazione” dei punteggi da attribuire alle offerte tecniche sono ammissibili solo se espressamente previste dalle regole della procedura, dovendo escludersi che la stazione appaltante - in assenza di specifiche disposizioni in tal senso recate dalla lex specialis – possa rimodulare figurativamente la migliore delle offerte tecniche, conferendo ad essa il punteggio massimo previsto nel bando e rideterminando proporzionalmente i punti spettanti a tutte le altre (2).
3. L’obbligo, sancito dall’articolo 84, comma 2, del D.lgs. 163/2006, di scegliere i componenti delle commissioni giudicatrici fra “esperti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto” fa sì che la stazione appaltante debba selezionare soggetti dotati di competenze tecniche adeguata alle peculiarità dello specifico settore interessato dall'appalto da assegnare, ma non impone che l'esperienza professionale di ciascun componente copra tutti gli aspetti oggetto della gara, potendosi le professionalità dei vari membri integrare reciprocamente, in modo da completare ed arricchire il patrimonio di cognizioni della commissione (3).
4. Il principio di concentrazione e continuità delle operazioni di gara è un principio solo tendenziale, derogabile in presenza di ragioni oggettive, quali, tra gli altri, la complessità delle operazioni di valutazione delle offerte ovvero rallentamenti dovuti a segnalazioni presentate all’ANAC da altri concorrenti alla selezione (4).
5. Nella valutazione delle offerte tecniche, l’attribuzione dei punteggi in forma soltanto numerica assolve agli obblighi motivazionali di cui all’articolo 3 della legge 241/1990 ogni qual volta l’articolazione delle sottovoci con i relativi punteggi, entro le quali ripartire i parametri di valutazione di cui alle singole voci, sia tanto analitica da delimitare il giudizio della commissione nell’ambito di un minimo ed un massimo e da rendere per tal via comprensibile l' iter logico seguito dai commissari nell’assegnazione dei punteggi stessi (5).
- Conforme: Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 febbraio 2016, n. 426.
- Conforme: Consiglio di Stato, Sez. V, 27 gennaio 2016, n. 266; TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 12 novembre 2015, n. 2391;TAR Sardegna, Sez. I, 25 giugno 2016, n. 528.
- Conforme: Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 aprile 2016, n. 1556; Consiglio di Stato, Sez. III, 17 gennaio 2015, n. 5706.
- Conforme: Consiglio di Stato Sez. III, 23 luglio 2015, n. 3649.
- Conforme: Consiglio di Stato, Sez, V, 18 gennaio 2016, n. 120
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2439 del 2015, proposto da:
Inser S.p.A., rappresentata e difesa dall'avv. Domenico Bezzi, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Lombardia in Milano, Via Corridoni, 39;
contro
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale “Santi Paolo e Carlo” (già Azienda Ospedaliera San Paolo di Milano), rappresentata e difesa dagli avv.ti Donato Vigezzi e Giorgio Barbini, con domicilio eletto presso la sede dell’Azienda in Milano, via A. di Rudinì, 16;
nei confronti di
RTI tra G.B.S. General Broker Service S.p.A. e Mag Jlt S.p.A., Mag Jlt S.p.A.;
G.B.S. General Broker Service S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti Pier Filippo Giuggioli, Stefano Vinti, Manuela Teoli, Chiara Carosi e Rocco Mangia, con domicilio eletto presso l’avv. Rocco Mangia in Milano, corso Magenta, 45;
per l'annullamento
della deliberazione n. 840 del 18/09/2015 del Direttore Generale dell'Azienda Ospedaliera San Paolo di aggiudicazione a seguito di espletamento di procedura aperta mediante sistema di intermediazione telematica SINTEL, del servizio di brokeraggio assicurativo occorrente all'Azienda, comunicata con nota prot. gen. n.11142 del 23/09/2015 nella parte in cui si affida l'appalto al RTI controinteressato;
in via subordinata,
della determinazione n. 815 del 20 novembre 2015 e per l’effetto dell’intera procedura di gara, in particolare di tutti i verbali di gara e degli atti di aggiudicazione provvisoria e definitiva, sempre con declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more,
ed, infine, per la condanna al risarcimento del danno subito dalla ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Socio-Sanitaria Territoriale (ASST) “Santi Paolo e Carlo” (già Azienda Ospedaliera San Paolo di Milano) e di G.B.S. General Broker Service S.p.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2016 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
L’Azienda Ospedaliera “San Paolo” di Milano (d’ora innanzi, per brevità, anche solo “Azienda” oppure “resistente”), indiceva una procedura di gara aperta per l’affidamento del servizio di brokeraggio assicurativo, da svolgersi con procedura telematica gestita attraverso il sistema della Regione Lombardia, denominato Sintel.
Al termine della procedura, il servizio era aggiudicato al raggruppamento temporaneo di imprese (RTI o ATI), costituito fra G.B.S. General Broker Service Spa (di seguito, anche solo “GBS”) quale capogruppo mandataria e Mag Jlt Spa quale mandante.
La società Inser Spa, seconda classificata, proponeva il presente ricorso, con domanda di sospensiva e di danni, affidato ad una pluralità di motivi, taluni volti ad ottenere l’esclusione dell’offerta dell’ATI aggiudicataria, altri tesi invece all’annullamento dell’intera procedura.
Si costituivano in giudizio l’Azienda intimata e la società GBS, concludendo entrambe per il rigetto del gravame.
In esito alla camera di consiglio del 26.11.2015, la domanda di sospensiva era accolta con ordinanza della Sezione IV del TAR Lombardia n. 1567/2015.
L’ordinanza era impugnata e il Consiglio di Stato, con ordinanza della Sezione III n. 796 del 10.3.2016, accoglieva l’appello cautelare, riformando così la pronuncia di primo grado.
Nelle more del presente giudizio, per effetto della legge regionale 23/2015 di riforma del sistema sanitaria della Regione Lombardia, l’Azienda resistente era incorporata nell’Azienda Socio-Sanitaria Territoriale (ASST) “Santi Paolo e Carlo”, che succedeva in tutti i rapporti giuridici della prima.
Alla pubblica udienza del 23.6.2016, la causa era trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.1 Nel primo motivo di ricorso, è lamentata la violazione dell’art. 37, comma 4, del D.Lgs. 163/2006, giacché le imprese partecipanti all’ATI aggiudicataria non avrebbero indicato con chiarezza le parti del servizio che ciascuna di esse svolgerà a favore dell’Amministrazione, attesa anche la complessità del servizio di brokeraggio (si ricordi che ai sensi del citato comma 4, nell’offerta dell’ATI devono essere specificate le parti del servizio che saranno eseguite dai singoli operatori economici).
La doglianza è infondata, per le ragioni che seguono.
L’ATI vincitrice della presente gara è un raggruppamento di tipo orizzontale (cfr. il doc. 8 della ricorrente e il doc. 5 di GBS), vale a dire un raggruppamento (cfr. l’art. 37, comma 2, del D.Lgs. 163/2006) in cui “…gli operatori economici eseguono il medesimo tipo di prestazione”, sicché non assume alcun rilievo la distinzione – applicabile invece solo agli ATI verticali – fra la prestazione principale eseguita dalla capogruppo e quelle secondarie eseguite dalle mandanti; ulteriore conseguenza è che negli ATI orizzontali, le imprese partecipanti rispondono tutte in solido nei confronti della stazione appaltante per l’intera prestazione, senza alcun distinzione fra le medesime imprese (cfr. il comma 5 del citato art. 37).
Nei RTI orizzontali, pertanto, ogni partecipante indica la quota del servizio che svolgerà in termini di regola quantitativi o percentuali.
Ancora con riguardo all’art. 37, preme evidenziare che il comma 13 del medesimo – che imponeva di eseguire le prestazioni nella percentuale corrispondente alla quota di partecipazione al raggruppamento – è stato dapprima limitato ai soli appalti di lavori e successivamente abrogato per effetto del DL 47/2014, convertito con legge 80/2014.
Nel caso di specie, l’offerta del RTI poi risultato vincitore (cfr. ancora i succitati documenti 8 e 5), indica la quota percentuale di esecuzione (75% la capogruppo e 25% la mandante); inoltre sono descritte le attività che saranno svolte dalla mandataria (gestione e amministrazione del programma assicurativo, analisi delle polizze, redazione dei Capitolati, assistenza alle gare, gestione dei sinistri e in genere attività di consulenza per la gestione dei rischi) e dalla mandante (consulenza e supporto per l’impostazione e il coordinamento dell’attività di gestione dei rischi).
L’elenco delle attività da svolgersi, seppure esposto in forma sintetica, corrisponde sostanzialmente all’oggetto dell’appalto di cui all’art. 2 del Disciplinare di gara (cfr. il doc. 4 della ricorrente), e ciò appare al Collegio sufficiente a garantire il rispetto della disposizione dell’art. 37, comma 4; attese le già ricordate caratteristiche di un RTI orizzontale, nel quale la distinzione delle attività svolte da ciascun partecipante assume una valenza diversa da quella di un RTI verticale e ciò pur tenendo conto dei caratteri del servizio di brokeraggio, nel quale si mescolano l’attività propria del mediatore con quella del consulente svolgente una prestazione di tipo intellettuale, pur costituendo in ogni modo il brokeraggio un servizio unitario, come risulta anche dalla definizione legislativa del medesimo (cfr. l’art. 106 del D.Lgs. 209/2005, Codice delle assicurazioni private).
A ciò si aggiunga che la più recente giurisprudenza amministrativa, formatasi sulle base delle indicazioni delle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22/2012 e n. 26/2012, propugna un’interpretazione di tipo sostanziale del comma 4 dell’art. 37, onde evitare inutili ed eccessivi formalismi da parte della stazione appaltante (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 3.2.2016, n. 426).
Si conferma, in conclusione, il rigetto del primo motivo.
1.2 Nel secondo mezzo, si sostiene la violazione dell’art. 118, comma 2, del D.Lgs. 163/2006, in quanto l’offerta dell’ATI vincitrice celerebbe l’intenzione di subappaltare parte del servizio, senza però che sia stata presentata una rituale dichiarazione di subappalto.
La censura è infondata.
L’esponente vorrebbe desumere l’esistenza di una sorta di subappalto occulto da una dichiarazione contenuta nella relazione tecnica dell’aggiudicataria (cfr. il doc. 9 della ricorrente, pag. 10), nella quale il Broker, limitatamente ai sinistri attivi (vale a dire quelli nei quali l’Azienda è creditrice), dichiara che si attiverà per il recupero dei danni riconducibili a terzi “attraverso una sua società collegata”.
In realtà, il servizio di recupero crediti da sinistri attivi non rientra nell’oggetto dell’appalto, per cui non è certamente ipotizzabile un subappalto in materia.
Inoltre, a tutto voler concedere alla tesi di parte ricorrente – che vorrebbe desumere un subappalto estrapolando una frase dalla complessa ed articolata relazione tecnica di GBS – l’omessa dichiarazione di subappalto implica che l’appaltatore dovrà eseguire direttamente il servizio, ma non che il partecipante debba di per sé essere escluso dalla gara (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 26.8.2014, n. 4299).
Il secondo mezzo deve quindi respingersi.
1.3 Con il terzo motivo è lamentata la violazione dell’art. 83 del D.Lgs. 163/2006, per omessa riparametrazione delle offerte.
Nell’attuale gara il criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione agli elementi tecnici e qualitativi di un massimo di 60 punti su 100, mentre agli elementi economici sono assegnati un massimo di 40 punti su 100 (cfr. l’art. 16 del Disciplinare di gara, doc. 4 della ricorrente).
E’ prevista altresì una soglia di sbarramento (cfr. ancora il citato art. 16), vale a dire l’esclusione dalla fase di valutazione delle offerte economiche delle imprese la cui offerta tecnica non abbia raggiunto il punteggio minimo di 36/60.
L’offerta tecnica della ricorrente ha ottenuto 52,92 punti, contro i 44,17 di quella dell’ATI aggiudicataria (cfr. il doc. 1 della ricorrente, pag. 3).
Ciò premesso e vista la succitata soglia di sbarramento, l’esponente sostiene che la stazione appaltante avrebbe dovuto procedere alla riparametrazione dell’offerta tecnica, vale a dire all’attribuzione all’offerta tecnica migliore del punteggio massimo di 60/100 punti, con conseguente proporzionale riallineamento delle altre offerte.
In tal modo, l’offerta della ricorrente avrebbe ottenuto il miglior punteggio complessivo (qualità + prezzo), superiore a quello del RTI della società GBS.
La doglianza, per quanto in apparenza suggestiva, è però infondata.
La lex specialis di gara – segnatamente il Disciplinare – si limita a prevedere una soglia di sbarramento, vale a dire un punteggio tecnico minimo (36/60) per accedere alla fase di apertura delle offerte economiche, allo scopo di garantire un equilibrio fra l’elemento della qualità e quello del prezzo ed evitare un eccessivo peso di quest’ultimo.
La legittimità di tale soglia minima – comunque non contestata dalla ricorrente – è stata più volte ribadita della giurisprudenza e reputata conforme all’art. 83 del D.Lgs. 163/2006 (cfr. TAR Sardegna, sez. I, 25.6.2016, n. 528, con la giurisprudenza ivi richiamata); peraltro nel caso di specie nessuna offerta ha ottenuto un punteggio tecnico inferiore a 36/60.
Nel Disciplinare non è però contenuta alcuna disposizione che imponga all’Amministrazione la riparametrazione delle offerte tecniche nel senso voluto dalla ricorrente.
La giurisprudenza formatasi sull’istituto della riparametrazione – anche di questa Sezione: si veda TAR Lombardia, sez. IV, 12.11.2015, n. 2391 – afferma la necessità che le stazioni appaltanti, nella legge di gara, prendano espressa posizione sulla riparametrazione, indicandone l’eventuale obbligatorietà e portata, dovendo escludersi che l’Amministrazione possa procedere alla riparametrazione in assenza di specifiche disposizioni della lex specialis, pena la violazione del noto principio che impone all’ente appaltante lo scrupoloso rispetto della disciplina di gara (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27.1.2016, n. 266).
Del resto, anche l’Allegato “P” al DPR 207/2010, che prevede forme di riparametrazione, si applica solo se previsto dal bando (“…uno dei seguenti metodi indicati nel bando di gara o nella lettera di invito”), sicché la riparametrazione non può certo essere disposta d’ufficio dal seggio di gara.
Qualora poi l’esponente ritenesse illegittimo l’attuale Disciplinare – per non avere previsto espressamente la riparametrazione pur in presenza di una soglia di sbarramento – avrebbe dovuto impugnarlo ritualmente e non semplicemente lamentarne la presunta erronea applicazione da parte dell’appaltante.
Nella memoria difensiva del 3.6.2016, l’esponente sostiene che il Disciplinare prevede già una prima riparametrazione all’art. 16, in conformità al citato Allegato “P” del DPR 207/2010, per cui questo imporrebbe alla stazione appaltante una successiva e seconda riparametrazione nel senso voluto dall’esponente.
Tuttavia, l’art. 16 citato non impone una “prima riparametrazione”, in conformità all’Allegato “P” del DPR 207/2010, ma si limita a disporre che, per ogni parametro di valutazione dell’offerta tecnica, sia calcolata la media dei coefficienti attribuiti da ciascun commissario e successivamente moltiplicato il coefficiente medio così ottenuto per il punteggio massimo assegnabile all’elemento di valutazione, computando fino alla seconda cifra decimale (cfr. per l’attribuzione dei punteggi tecnici ad opera della Commissione, la copia del verbale della seduta del 25.3.2015, doc. 9 della resistente).
Al contrario, il succitato Allegato “P” prevede una diversa operazione, cioè la trasformazione delle medie dei coefficienti in coefficienti definitivi, riportando ad uno la media più alta e proporzionando ad essa le altre.
In ogni caso – e fermo restando quanto sopra esposto – l’eventuale omessa menzione della seconda riparametrazione da parte del Disciplinare di gara non avrebbe potuto consentire alla Commissione un’integrazione di quest’ultimo, ma avrebbe dovuto indurre la società esponente alla rituale contestazione del Disciplinare medesimo (sull’inammissibilità della doppia riparametrazione, se non prevista dalla legge di gara, si veda ancora TAR Sardegna, sez. I, n. 528/2016).
In definitiva, l’intero terzo motivo deve rigettarsi.
1.4 Nel quarto mezzo di gravame, la ricorrente denuncia la presunta erronea attribuzione dei punteggi tecnici da parte della Commissione di gara, reputando eccessiva l’attribuzione del punteggio all’impresa vincitrice della gara.
Sul punto, occorre premettere che la valutazione delle offerte tecniche, ai fini dell’attribuzione del relativo punteggio, costituisce senza dubbio manifestazione di discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, connotata da oggettivi margini di opinabilità e censurabile soltanto per errori di fatto o per manifesta illogicità o irrazionalità del giudizio della Commissione.
In altri termini, il giudice amministrativo, pur potendo pienamente conoscere i fatti di causa, non può però sostituire la propria valutazione con quella riservata in via esclusiva alla stazione appaltante, pena l’eccesso di potere giurisdizionale da parte del primo (cfr. Cassazione civile, Sezioni Unite, 17.2.2012, nn. 2312 e 2313).
Ciò premesso, saranno esaminati – seppure sinteticamente – i singoli profili della doglianza.
Nel parametro valutativo n. 3 (si veda ancora l’art. 16 del Disciplinare), l’esponente ha ottenuto 8,33 punti contro i 9,17 della controinteressata (cfr. il doc. 9 della resistente).
La ricorrente sostiene che quest’ultima avrebbe dichiarato di subappaltare parte dell’attività, ma tale asserzione dell’esponente è già stata smentita al precedente punto 1.2 della presente narrativa, al quale si rinvia per ragioni di economia espositiva.
Per il parametro 5, la ricorrente ha ottenuto più punti della vincitrice (5 contro 4,58); tuttavia lamenta l’eccessivo punteggio assegnato alla concorrente, che non avrebbe indicato taluni aspetti fondamentali.
La doglianza è però generica, in quanto l’offerta di Inser è stata in ogni caso valutata con maggior favore per il profilo suindicato e la differenza di punteggio rispetto all’aggiudicataria (5 – 4,58) non appare prima facie illogica o troppo bassa, come invece vorrebbe la ricorrente, le cui asserzioni sul punto appaiono pertanto apodittiche.
Parimenti, per il profilo di valutazione n. 8, l’esponente ha ottenuto un punteggio molto più alto di quello dell’aggiudicataria (4,58 contro 2,08) e non vi sono elementi per ritenere – contrariamente a quanto affermato in ricorso – che la differenza fra i due punteggi sia addirittura troppo bassa.
In conclusione, le valutazioni espresse dalla Commissione non appaiono manifestamente erronee od illogiche, per cui il quarto mezzo di gravame deve respingersi.
1.5 Nel quinto motivo – che al pari del sesto e del settimo punta all’annullamento dell’intera gara – si sostiene la violazione dell’art. 84 del D.Lgs. 163/2006, sulla composizione della Commissione di gara, giacché una componente, vale a dire la signora Salvato, infermiera, non avrebbe adeguata competenza tecnica.
Anche tale censura è priva di pregio, per le ragioni che seguono.
L’interpretazione offerta dalla giurisprudenza dominante sull’art. 84 del D.Lgs. 163/2006 – riguardante la composizione della Commissione nelle gara da aggiudicarsi attraverso il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – è nel senso che: <<Nelle gare pubbliche, da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, la Commissione aggiudicatrice deve essere composta da esperti nell'area di attività in cui ricade l'oggetto del contratto, ma non necessariamente in tutte e in ciascuna delle materie tecniche e scientifiche o addirittura nelle tematiche alle quali attengono i singoli e specifici aspetti presi in considerazione dalla lex specialis di gara ai fini valutativi; inoltre i dati, in base ai quali ritenere presente una preparazione specifica dei componenti la commissione, possono essere legittimamente costituiti dal possesso del titolo di studio>> (così espressamente: Consiglio di Stato, sez. IV, 20.4.2016, n. 1556); inoltre: <<La regola fissata dall'art. 84 d.lgs. n. 163/2006 (Codice degli appalti), per la quale i componenti della commissione di gara vanno scelti fra soggetti dotati di competenza tecnica adeguata alle peculiarità dello specifico settore interessato dall'appalto da assegnare, non impone che l'esperienza professionale di ciascun componente copra tutti gli aspetti oggetto della gara, potendosi le professionalità dei vari membri integrare reciprocamente, in modo da completare ed arricchire il patrimonio di cognizioni della Commissione, purché idoneo, nel suo insieme, ad esprimere le necessarie valutazioni di natura complessa, composita ed eterogenea>> (in tale senso: Consiglio di Stato, sez. III, 17.1.2015, n. 5706); tenuto conto che: <<…è la commissione nel suo complesso a dover garantire il possesso delle conoscenze tecniche globalmente occorrenti>> (così TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 29.12.2015, n. 3380).
Nel caso di specie, la signora Salvato (cfr. il doc. 14 della resistente), è laureanda in scienze infermieristiche e ostetriche, vanta una pluriennale esperienza presso l’Azienda resistente (dal 1994) e lavora dal 2013 presso la Funzione di Risk Management e Qualità, occupandosi di gestione e governo del rischio clinico, senza contare che fa anche parte del Comitato Valutazione Sinistri aziendale (cfr. anche il doc. 22 della resistente, che attesta che la signora Salvato è membro del Comitato Aziendale di Risk Management).
La signora Salvato risulta quindi avere adeguate conoscenze dei problemi legati ai rischi dell’attività dell’Azienda Ospedaliera, per cui il suo inserimento nella Commissione di gara non si pone in contrasto con il citato art. 84.
Il quinto motivo deve quindi rigettarsi.
1.6 Con il sesto mezzo, è denunciata la presunta violazione del principio di continuità della gara, che si sarebbe svolta in un intervallo temporale di cinque mesi (da dicembre 2014 a maggio 2015), ritenuto eccessivo dalla società esponente.
La censura è priva di pregio.
La ricorrente non indica come la presunta lunghezza della procedura abbia violato la propria posizione, né quale concreto danno le sia stato recato, posto che i meri ritardi nell’operato della Commissione non inficiano di per sé l’intera gara.
Risulta poi per tabulas (cfr. i documenti da 7 a 10 della resistente), che la valutazione delle offerte tecniche è avvenuta nel mese di marzo 2015 e quella delle offerte economiche nel mese di maggio 2015 (quindi in tempi tutto sommato ragionevoli), senza contare che si tratta di una procedura di gara in ogni modo complessa, nel corso della quale sono intervenuti anche elementi che hanno determinato un rallentamento delle operazioni, quali una segnalazione della società Marsh Spa all’ANAC per presunte difficoltà di partecipazione (cfr. il doc. 3 della resistente) e la necessità di sciogliere la riserva sulla partecipazione di un operatore (cfr. il doc. 11 della resistente).
Il sesto mezzo deve quindi rigettarsi.
1.7 Nel settimo ed ultimo motivo, si denuncia la violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della legge 241/1990, in quanto non sarebbe sufficientemente motivata l’attribuzione dei punteggi alle offerte tecniche dei partecipanti.
Sulla questione, è nota la posizione della giurisprudenza amministrativa, per cui: <<Nelle gare pubbliche, e relativamente a quanto attiene alla valutazione delle offerte in sede di gara, il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione opera alla stregua di una sufficiente motivazione quando l'apparato delle voci e sottovoci fornito dalla disciplina della procedura, con i relativi punteggi, è sufficientemente chiaro, analitico e articolato da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione nell'ambito di un minimo e di un massimo, e da rendere con ciò comprensibile l' iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo così di controllarne la logicità e la congruità: onde solo in difetto di questa condizione si rende necessaria una motivazione dei punteggi numerici>> (così, fra le più recenti, Consiglio di Stato, sez. V, 18.1.2016, n. 120).
Nel caso di specie (cfr. ancora l’art. 16 del Disciplinare di gara, doc. 4 della ricorrente, pagine 26 e 27), sono stati previsti nove parametri di valutazione dell’offerta tecnica, il cui punteggio complessivo è pari a 60, per ciascuno dei quali ogni componente della Commissione esprime un giudizio di valutazione corrispondente ad un coefficiente discrezionale compreso fra 0 (zero) ed 1 (uno), secondo un dettaglio che parte dal giudizio più basso di “insufficiente” (coefficiente zero) sino ad arrivare gradualmente al giudizio “ottimo” (coefficiente uno), con una graduazione intermedia di 0,25 (sufficiente), 0,50 (discreto) e 0,75 (buono).
Si tratta di una griglia sufficientemente dettagliata, tale da ritenere assolto l’obbligo motivazionale di cui al citato art. 3 della legge 241/1990.
Il settimo motivo deve quindi respingersi, con conseguente rigetto dell’intero ricorso, compresa la domanda di risarcimento del danno.
2. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta),
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna Inser Spa al pagamento delle spese di causa, che così liquida:
- euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge (IVA, CPA e spese generali nella misura del 15%) a favore di ASST “Santi Paolo e Carlo”;
- euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge (IVA, CPA e spese generali nella misura del 15%) a favore di G.B.S. General Broker Service Spa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2016
Guida alla lettura
La sentenza in commento costituisce l’occasione per affrontare – ancorché solo in via di sintesi – il tema della cd. “doppia riparametrazione” dei punteggi da attribuire alle offerte tecniche.
L’evolversi delle giurisprudenza del Consiglio di Stato sul punto è noto: dopo alcune prime pronunce che hanno soprattutto sottolineato come la ratio di tale meccanismo sia quella di preservare l’equilibrio (in termini di punteggio) tra le diversi componenti qualitative e quantitative dell’offerta (così Cons. Stato, Sez. V 12 giugno 2009, n.3716 e Cons. Stato, Sez. VI, 14 dicembre 2012, n. 5754, ma nello stesso senso anche la determinazione AVCP 24 novembre 2011 n. 7), l’orientamento divenuto poi dominante si è sviluppato lungo due direttrici.
Per un verso, è stato sottolineato come le operazioni di doppia riparametrazione - giusto il combinato disposto dell’articolo 83 del D.lgs. 163/2006, dell’articolo 120 del DPR 207/2010 e degli allegati G, M ed P a detto decreto – concretino due distinti “passaggi”:
- in una prima fase, la Commissione procederà innalzando il punteggio provvisorio attribuito alla migliore offerta sino al massimo previsto dalla lex specialis per ciascun parametro valutativo di volta in volta considerato e rimodulando poi (secondo logiche di rigorosa proporzionalità) i punti da assegnare alle altre offerte che seguono (ed è questa la cd. “prima riparametrazione”);
- la stessa identica operazione andrà inoltre ripetuta a partire dalla migliore delle offerte tecniche (alla quale dovrà essere quindi abbinato il massimo punteggio previsto dal bando per quella componente) proseguendo via via con una progressiva rideterminazione dei punteggi per tutte le altre che seguono in graduatoria.
Quest’ultima “normalizzazione”, in particolare, risulta necessaria per osservare correttamente la proporzione voluta dalla stessa lex specialis tra i singoli criteri di valutazione tecnica e i pesi che rispettivamente essi rivestono nell'individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, evitando per tal via che si produca una alterazione nel rapporto tra i punteggi dettati per il profilo tecnico e per quello economico (tra le tante: Cons. Stato, Sez. III, 16 marzo 2016 n. 1048, ove si evidenzia altresì che, diversamente operando, “il prezzo finirebbe per pesare di fatto, rispetto alla qualità, di più di quanto stabilito dalla lex specialis di gara”)
Sotto altro (convergente) profilo si è però anche evidenziato – ed su questo “solco” che si muove la sentenza del TAR Lombardia in commento - come l’operatività di simili meccanismi (in forma singola o doppia) debba essere espressamente prevista dagli atti della gara.
La lex specialis dovrà cioè prendere sempre una esplicita posizione sulla riparametrazione, indicandone l’eventuale obbligatorietà e portata, evitando cosi che il suo impiego si traduca in una modalità di apprezzamento delle offerte introdotta dalla commissione giudicatrice a gara in corso e senza pertanto che i concorrenti, nel formulare le loro offerte, ne abbiano avuto preventiva contezza (così, Cons. Stato, Sez. V, 27 gennaio 2016, n. 266).
Sullo scenario sin qui sinteticamente descritto, l’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici non sembra destinato ad incidere in modo significativo.
Se è vero, infatti, che il D.lgs. 50/2016 ha abrogato le previsioni del DPR 207/2010 rilevanti in tema di riparametrazione dei punteggi di gara (l’articolo 120, e soprattutto gli allegati P, G ed M), è altrettanto vero che l’ANAC ha già diffuso le prime linee guida - nel momento in cui si scrive solo in bozza - sulle modalità di calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Ed è in questa sede che l’Autorità, riportando le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza nel vigore del D.lgs. 163/2006, ha confermato non solo l’ammissibilità e la logica dei meccanismi la “normalizzazione” dei punteggi “per preservare l’equilibrio tra le diverse componenti dell’offerta”, ma ha soprattutto ribadito che la “riparametrazione risponde ad una scelta discrezionale della stazione appaltante che deve essere espressamente prevista nei documenti di gara”.